1、1基于区域公共管理的京冀晋非对称合作模式研究摘 要目前区域公共管理领域的研究很多都涉及到区域公共管理整体性治理的构建方面，主张区域间的沟通、谈判、协商与合作，但涉及到区域公共管理各主体在微观合作层面的情况，还有待进一步探讨，所以可以对合作的具体情况展开进一步的分析。按照合作是否对称的标准，区域公共管理的合作可以分为：对称合作和非对称合作，然而非对称合作无论是实践中还是理论上都面临各种困境，遂笔者在采用文献分析方法和案例研究方法的基础上，重点剖析京冀晋三省水资源的供给现状与困境，并探讨解决三省困境的途径。 关键词非对称合作；区域公共管理；囚徒困境；集体行动；虚拟组织 区域公共管理与传统行政区行政
2、的不同之处在于其更加强调打破行政壁垒，整合区域间的不同资源，对区域公共问题的解决奉行合作治理的原则，但是并非所有的合作都能使区域内的各主体满意，难免会有资源整合不到位，信息不对称，各主体间的权利享有与义务履行不对称，所获利益与付出贡献不对称等情况发生。遂有必要对非对称合作模式进行探讨，以谋求对称的合作，真正实现区域公共管理所追求的双赢甚至多赢的正和博弈局面。 一、区域公共管理非对称合作模式的内涵及特征 （一）非对称合作模式的内涵 2目前区域公共管理的研究领域多聚焦在区域公共管理整体性治理的构建方面，主张区域间各主体的合作、协调、沟通等理念。如，整体性治理的倡导者佩里?希克斯和学者戴安娜?利特、
3、加里?斯多克等人在他们的著作迈向整体性治理：新的改革议程中指出“整体性治理是政府组织机构之间的合作、协调和整合，不管被叫做“协同性的、整合性的还是整体性的或者协调性的，所有这些一直都是被政府组织看作是要追求的目标” 。另外，它们还认为“协调指的是确立有关合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话计划过程以及决策。协调是实现有效整合的方式之一，也是整合的一种形式，协调在公共事务管理中有着不可替代的作用” 。此外，斯托夫?波利特在其著作联合政府中表示， “整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式” 。不仅国外学者关注区域间各主体的合作、协调、沟通等理念，国内也
4、在此方面进行过研究，如， “区域公共管理整体性治理为区域政府合作治理提供了新的思路和新的模式。 ”还有学者认为，区域公共管理整体性治理是“既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病， 提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力， 又要调整与社会和市场的横向关系， 以政府为纽带，发挥其战略协作的作用， 构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络” 。 （刘伟：论“大部制 ”改革与构建协同型政府 ， 长白学刊2008 年 4 月） 一言以蔽之，国内外的学者在研究区域公共管理整体性治理方面大都着重强调各主体间的合作、协调、沟通和整合等较为宏观的层次，还3鲜有深入挖
5、掘到更细化的有关合作具体情况的研究。那么在现实中，各主体在合作时是否平等，是否对称？为此，有必要探讨有关这种非对称合作的理论与实例。故本文对“非对称合作”的理解是：区域公共管理的各个合作主体在集体行动的框架下，没有很好地遵守具有共同约束力的协议，组建的是较为松散的合作联盟组织，其中综合实力强者往往企图依赖弱者的资源，从事高利润的经营活动，同时又缺乏对综合实力较弱者的利益补偿，使得各主体之间的利益分配有失公平。非对称合作模式如图 1 和图 2 所示。 （二）非对称合作模式的特征 1.信息不对称。由于区域公共管理各主体之间存在着多重差异，差异之一即是各自的综合实力不同，综合实力强的主体会利用其强大
6、的行政和市场资源，开辟各种能获得有效信息和资源的途径。比如利用强有力地媒体途径，可获得更全面的信息；利用行政途径，可以获得政策上的信息甚至是政治上的支持或财政支持等。 2.所享有的权利与应履行的义务不对称。区域公共管理各主体都具有为该区域的合作治理积极，出谋划策的平等话语权，也具有平等地合理利用区域内的公共资源，平等地参与利益分享的权利。但同时不可或缺的是，还应该积极履行资源共享、资源整合、共担风险，在遇到区域利益与部门或行政区利益冲突的情况下，能够牺牲部门或行政区利益，以求区域整体利益长效平稳实现的义务。而在现实中，难免会有主体打着部门利益或行政区利益为上的旗号，只愿意享有区域治理的各项权利
7、，而不愿意履行相应的义务，抱着“不劳而获”的侥幸心理，进行投机行4为，趁机搭便车获利。 3.所获利益与付出贡献不对称。区域公共管理主体的行为表现，可以从公共选择理论的角度来剖析。即各主体在合作过程中，会为了本部门利益或本行政区利益而与其他主体进行激烈博弈，以实现自身利益最大化，一定程度上扮演着“经济人”的角色，不断追求成本最小化，利益最大化。如果区域公共管理每个主体都扮演“经济人”的角色，都追求自身利益最大化，那么就有违区域公共管理的核心价值观协商、合作、公共利益的实现。 假设 C 代表付出的贡献（Contribution） ，P 代表所获得利益（Profit） ，区域公共管理合作治理谋求的是
8、=，即每个主体所获得的利益与其贡献之比是相同的，而在实际中，难免会出现搭便车行为，从而导致有些主体之间所获利益与贡献之比是不相同的，也即利益与贡献不对称的现象。 （三） “ 非对称模式”中各主体继续合作的必要性 既然非对称合作模式呈现的是一种非均衡发展状态，那么各个主体为何还要继续维持合作关系？ 1.综合实力强者往往会基于地缘优势，在其地理位置周边的有限范围内，选择相对理想的合作伙伴。因为基于地缘优势而开展的合作，更容易降低彼此的交易成本。虽然通讯技术和交通工具已日渐发达，人们可以借助网络的力量和便捷的交通工具实现更及时更有效的沟通，但不可否认的是，这些沟通媒介也并非完美无瑕的，还是不能代替人
9、际交流时所流露出的非语言信息。所以，综合实力强者为减少交易成本，选择地理位置相邻或相近的合作伙伴，可以更及时更方便地沟通，可以经常5开展各种会晤，当面磋商事宜，减少交易成本，这也是“远亲不如近邻”的体现。此外，地理位置相邻或相近的各主体也更容易发现本区域内的公共问题，因为人类目前的经济活动、文体活动、环境保护活动等都还有较为明显的区域特征，所以选择地理位置相邻相近的合作伙伴，彼此间已有相同的合作背景，无疑为合作的进行增添了润滑剂。图 3 为综合实力强者依据地缘优势选择合作伙伴示意图： 2.在依据地缘优势选择好理想的合作伙伴后，综合实力强者可以利用综合实力弱者的资源开展营利性活动，以期实现自身利
10、益最大化。以京冀晋三省为例， “作为京城重要的饮水源：密云水库、官厅水库，其大部分流域面积是在河北省和山西省界内，北京地区只占三分之一。由于每年的降雨大部分集中在上游地区（冀晋省界内） ，所以两大水库在京的供水能力显得有些单薄。为此，北京市为保证京城供水安全加强了与周边省份的区域合作。所以京与冀晋合作的真正原因是想依赖两省的水资源供给，保障自身用水安全。 ”1此外，综合实力强者可以凭借其特有的强势地位与权力、扩展其话语权的范围，增加话语权的分量，对区域内实力较弱的合作伙伴区别对待，减少对其的合理补偿，降低自身的合作成本。 3.综合实力较弱者由于其实力弱小，难以依靠自身力量快速成长，所以不得不依
11、附于强者，企图依靠强者综合实力的外溢和其辐射效应的扩散，来改善自身的发展境遇。此外，弱者也希望可以参与区域公共问题的治理，目的是为了在于付出成本之后，获得相应补偿，或者可以参与分享强者经济发展的成果。有时还有一些弱者是迫于强者“行政权力”的压力，不得不与强者进行合作。所以，弱者主动与强者保持合作的情6形是多样的，有的是为了得到补偿，共享区域发展成果；有的则是迫于“行政权力”的压力，被动参与合作。 二、京冀晋三省非对称合作模式的现状与困境 基于上述非对称合作模式的理论内涵，可以进一步分析京冀晋三省非对称合作模式目前所面临的困境。 （一）现状 1.由自然之友编撰、中国社科院社科文献出版社出版的第七
12、卷年度环境绿皮书中国环境发展报告（2012） 指出：北京至少拥有六七十家高尔夫球场，球场数和密度均位列全国各大城市榜首，年耗水高达约4000 万立方米，相当于 20 个昆明湖的水量，也相当于 100 万市民的年标准用水量。绿皮书分析称，高尔夫球场之所以被视为高耗水场所，主要有两个方面的原因：一是球场必须设置水域障碍；二是草皮植物需要经常灌溉。不仅如此，目前全市共有 3000 多家洗浴中心，仅洗浴中心洗澡一项服务每年消耗水资源就高达 8160 万吨，相当于 41 个昆明湖那么多；此外，北京近郊的 15 家滑雪场大都是大量抽取地下水资源，进一步导致所在区域内地下水位下降，加剧水资源本已紧张的局面。
13、可以毫不夸张地说，北京已经是一个极度缺水的城市。人均水资源占有量比较图如下：2.据估计， “北京地区热衷于打高尔夫球的市民至少有 8 万人左右，且每逢周末，只要天气适宜，这些铁杆粉丝便会活跃在高尔夫球场上，而且来打球的市民月平均收入均在 5000 元以上，每次人均消费超过 100元” 。据此，可以算出这 8 万市民每消费一次（按人均消费 100 元计算） ，7高尔夫球场就会获得 8 百万的收入，既然是热衷于打高尔夫球的爱好者，那么一年就绝不止去一次，按一年去 30 次计算，这 8 万市民的消费总额就为 2 亿 4 千万元左右。另外，高尔夫球场给北京地区带来的利益绝不仅仅如此，其背后还蕴藏着巨大
14、的利益链条，如可以在高尔夫球场内或其周围土地上招商引资，投资建设别墅等高档住房，以此来拉动 GDP 增长。所以建设高尔夫球场，其潜在的营利空间是非常诱人的。 3.冀晋最初给京供水是“根据国务院于 2001 年批准的21 世纪初期（2001 年-2005 年）首都水资源可持续利用规划 ，在水利部的协调下，冀晋与 2003 年 10 月首次大规模调水入京。 ”2后来供水是为了保障奥运期间供水安全，再经水利部协调，冀晋开始向北京输水。截止到 2008年，冀晋已向京供水 8.6 亿多立方米。殊不知，两省自身也面临用水紧张的局面，以河北省为例， “1997 年以来，河北的旱情却是一年甚过一年，2008
15、年全省受旱耕地已达 5000 万亩，25 万人出现临时性饮水困难。 ”“2010 年河北省全年的用水量大约为 210 亿立方米，而河北省近十年来年均可供用水量大约为 129 亿立方米，也就是说河北省自身存在着近 80亿立方米的缺口。而且，河北省近十年的年均降水量为 454.6 毫米，相比 1956 年至 2000 年减少了 14.6%。为了弥补自身的缺口，河北省也不得不在地下水和跨省调水方面下工夫。现如今河北省每年要通过山东境内，从黄河向省内调水。 ” （二）困境 1.现实困境 （1）补偿不到位。以河北省为例，河北省在水资源十分紧缺的情况8下，每年通过潮白河、滦河等河流给北京供水，但补偿一直不
16、足。河北赤诚县的云州水库自 1969 年建成以来就承担着汇集全县水资源、为北京输水的任务，仅 2005 年赤城县云州水库就开闸放水，向北京密云水库输水 1800 万立方米，相比 2004 年增长了 800 万立方米。资料显示，赤城全县水资源年平均径流量 3.47 亿立方米，多年来经由云州水库汇集，全部输入北京白河堡和密云两座水库，占到了密云水库总量的 47%.但水库管理处得到的补偿是非常少的。 （2）如前所述，冀晋给京供水是在中央水利部的多次协调安排下进行的， “河北张家口、承德两市已经干旱，但是为了保障北京供水，水利部门每年都会规划给水指标 ，张家口、承德两市再将给水指标分解，在保证当地正常
17、生产、生活用水不受严重影响基础上，增加正常下泄水量和集中输水量。 ”2009 年，河北省又分别从云州水库、壶流河水库、岗南水库、黄壁庄水库、王快水库向北京供水 2.6 亿立方米。 2.理论困境 囿于“行政区行政”的发展理念，而区域公共管理治理理念尚未贯彻。所谓行政区行政， “是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。 ”3在该模式下，地方政府以本行政区的利益为导向， “往往首先是地方利益的代表，追求本地利益最大化，而不是区域公共利益最大化” 。4其弊端是对于越来越纷繁复杂的区域公共问题束手无策。因为区域公共问题是
18、需要区域公共管理的各主体摒弃行政区行政的“自我封闭”的价值导向，秉承“新区域主义”的精神，奉行合作9治理的哲学观。其主要是通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理，实现区域资源的优化与整合。而地方政府为保护自身利益，还很难以破除行政区行政的壁垒，采取开放、合作的态度，因为各地方政府都很清楚，即使“合作区域内整体利益实现了最大化，也不一定保证各合作方的利益最大化” ，所以为了降低利益损失的风险，地方政府往往将自身利益最大化放到首位，恪守行政区行政的发展理念。 如果各主体都以单个“行政区利益”为导向，就极易导致整个区域利益的损失。 根据囚徒困境的模型，可
19、以设计出契合三省状况的博弈模型，其中冀晋两省都为北京供水，二者处于利益的相同方，遂视为博弈的一个局中人，即为博弈的一方，而北京视为另一个局中人，是博弈的另一方。为方便分析，数字 1、3、0、-2 代表各方的利益。 从图中可以看出，如若双方合作，那么就会实现“共赢” ；若不合作，那双方均没有获得收益，但也没有损失。若冀晋采取合作策略，而京采取不合作策略，那么冀晋的收益为-2，也就是会有损失，而京的收益是3，会收获比都合作时的策略更多的收益。若冀晋采取不合作，则收益是3，京采取合作，收益是-2。但如果冀晋日后也采取不合作的策略，那么博弈双方的收益均为零，这也就导致了整个集体利益的损失，也就是单个主
20、体的理性导致了集体的非理性，最终结果是集体和个体利益均没有实现最大化，各主体间的合作都以“竹篮打水一场空”而宣告结束。正如曼瑟尔?奥尔森所言：“除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特定手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性10的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。 ”5因为每一个理性的个体“只要其不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择做一个搭便车者，如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生集体利益，或者说集体利益的供给达不到最优水平” 。 三、解决京冀晋困境的途径 （一）虚拟型合作组织的构建 所谓
21、虚拟合作组织即是指两个或两个以上的独立的、具有核心能力的公司、机构或个人组成的一种临时性、非固定化、合作的组织联盟。虚拟组织有充分的弹性和灵活性，其成员既可以出于集体利益的需要，也可以出于个体利益的需要，自愿选择是否加入组织联盟。虚拟组织的功能有如下三点：（1）虚拟组织不同于各行政区内的组织，其没有森严的等级制，也没有层层节制的隶属关系，呈现的是扁平化、网络化的组织形态。这样的组织形态更有利于各个主体充分发挥自主性和积极性，也有利于进行及时有效沟通，减少信息失真的情形。 （2）虚拟组织的建立还有利于打破“行政区行政”的壁垒，因为此虚拟组织中每一个机构的人员都可以由三省市人员代表共同组成，人员组成的多样性毫无疑问会增加各行政区之间的交流，淡化“行政区行政”的单边主义色彩，强化区域内沟通协商、合作治理、追求集体利益最大化，从而避免陷入“囚徒困境”和“集体行动逻辑”的泥沼。 （3）虚拟组织强调的是各同级行政区划打破行政壁垒，进行有效沟通。如若各行政区政府依托虚拟组织能自主协商、自我治理、自我完善、就会减少对中央政府行政权力
