1、宿州市农村综合改革实践与探讨宿州市农村综合改革实践与探讨 宿州职业技术学院宋斌 摘要:近两年来，宿州市以“两区”建设为载体，开展农村改革发展综合试验，并取得了显著成效。针对在实践过程中存在的“人、地、资金、政策”等诸多问题，本文提出相应的政策建议。 关键词: 宿州市,农村综合改革,现代农业,实践 中图分类号：F320.2 文献标识码：A 宿州市位于皖北地区，辖四县一区，国土面积 9787 平方公里，人口650 万，共有行政村 1212 个，乡村常住人口 341 万人，占总人口比重为63%，是典型的农业大市，农业资源丰富，区位条件优越。经过多年的努力，农业和农村经济发展积累了丰富经验，潜力和优势
2、正逐步显现，农业综合生产能力不断提高，农业发展方式加快转变，农民收入构成由单一化向多元化转变，农村改革由单项改革向综合配套改革转，传统农业正向现代农业加速演进， 2011 年 11 月，宿州市被农业部批准为第一批全国农村改革试验区。 一、宿州市探索农村综合改革发展的背景 农村改革自上世纪 70 年代开始，我省凤阳小岗村率先实行“大包干”，打破了农村吃大锅饭的局面，破除了农业生产关系对生产力的制约，调动了农民的积极性，有效解决了脱贫、温饱问题。但遗憾的是，凤阳小岗村“一年跨过温饱线，三十年未进富裕门” 。这种现象，几乎就是中国农村 30 年的缩影。八十年代中期以后，改革重心由农村转到城市，农村改
3、革处于缓慢的发展时期。19872003 年连续十六年中央出台的“一号文件”的主题不再是农业，每年的农村经济工作会议成为农村改革发展的指导思想。进入 20 世纪 90 年代以后，农村改革基本走“稳定压倒一切”的“精英路线” 。在这一时期，尽管加大了农业投入、促进农村服务体系建设和实施科教兴农战略等，但由于在延长土地承包期、减轻农民负担等方面都没有取得实质性的重大进展，一系列在农村的改革再没有大的突破。中国农业进入了低潮时期，这一时期一直持续到十六大重新确立三农为中央工作的工作重心、为国民经济的基础。2004 年重新发布以“三农”为中心的“一号文件” ，农村改革才又重新步入阔步发展的轨道。 “三农
4、问题”之所以未能得到根本解决，其原因是一家一户分散的经营方式与现代农业发展间的矛盾越来越大，生产关系又一次制约了生产力的发展。这种制约主要表现为“四个脱节”：首先农业与第二、第三产业之间的脱节，农民以从事单纯的农业生产为主，不能从农产品深加工中获益增收；其次农业生产发展和生产关系的脱节，尽管农业机械化、良种培育等方面已经有了很大的进步，但是农村地区普遍还是一家一户的散户耕作，生产关系没改变，不能形成规模效应；其三，农业生产要素之间的脱节，土地与科技、金融等要素不能充分整合，无法发挥合力；最后涉农政策之间的脱节，虽然政府惠农资金和政策很多，但从属于不同部门， “撒胡椒面”现象突出，没有形成“叠加
5、”效应。这“四个脱节” ，严重制约了农业生产方式转变和农村改革发展。要破解这“四个脱节” ，必须通过系统性、综合性的先行试验，理顺生产关系，寻求破解之策。 二、宿州市农村综合改革的总体思路 （一）以国家现代农业示范区为龙头，全面推进现代农业建设。按照“一顶帽子大家戴”的发展思路，以埇桥区为核心，其他各县都建立了一定规模的现代农业核心示范区（不小于 5 万亩） ，并以每年不低于 15%的速度辐射扩大面积，力争形成“一区多园”的发展格局。1示范区主要建设内容可概括为“4168”工程。即以粮食、畜牧、果蔬、林木等“四大支柱产业”为载体，以埇桥国家现代农业示范区“一个核心示范区”为龙头，以 “六个创新
6、（农村土地管理制度创新、城乡统筹发展机制创新、现代农业经营组织创新、现代农业服务体系创新、现代农村投融资制度创新、农业管理体制机制创新） ”为抓手，以“八大体系（农业科技创新体系、农产品质量安全体系、农业装备设施体系、农产品加工流通体系、农业经营组织体系、农民教育培训体系、农村金融服务体系、农业生态经济循环体系） ”为支撑，1全面推进现代农业建设。 （二）以全国农村改革试验区为依托，培育现代农业经营主体，创新农业经营机制。试验重点为培育家庭农场、合作组织、农业企业三大市场主体） 、开展提升现代农业服务体系、多层次培育农业企业家、完善现代农业投入机制、新型农民教育培训资源整合、农村土地承包经营权
7、流转、农村金融制度创新、农民就近就地城镇化的七项试验，积极探索现代农业经营组织体系的有效实现形式。 （三）以“两区”建设为载体，开展农村改革发展综合试验。按照“两区一体化、项目化、工程化、基地化”的要求，以创新现代农业经营组织为抓手，解决现代农业建设的“主体”问题；以十二大基地建设（高标准粮田示范基地、现代农业循环经济产业基地、符离集烧鸡产业基地、设施蔬菜基地、标准化水果产业基地、林业产业基地和城乡统筹试验基地等）为抓手，解决现代农业建设的“载体”问题；1以八大体系建设为支撑，为农村改革发展提供强力保障，统筹推进国家现代农业示范区和全国农村改革试验区建设（简称为“两区”建设） 。力争通过 5年
8、左右的努力，努力构建三次产业融合、产城一体发展、生态环境优美的一流示范区。 三、宿州市农村综合改革实践与探索 （一）以主体创新为核心，农业经营组织培育初见成效。 着力培育 “家庭农场、农业企业和农民合作经济组织” 三大经营主体。打造以“农业企业为龙头、合作组织为纽带、家庭农场是基础”的现代农业产业联合体，得到安徽省委、省政府的充分肯定，目前，全市种植面积 100 亩以上的家庭农场发展到 500 多家，农业企业发展到3010 个，农民专业合作社发展到 3427 个，带动农户 77.6 万户，户均增收高于普通农户 10%以上。20112012 年，宿州市农民人均纯收入增幅已连续两年跃居全省前列。
9、1、初步建立了家庭农场的认定扶持政策体系。在坚持农民自愿的前提下，制定了宿州市家庭农场认定管理暂行办法 ，从财政、金融、保险、项目、土地流转、设施用地等方面提出了具体的扶持措施。目前已认定各类大、中、小家庭农场 295 家，其中以中小型为主，把握好适度规模，控制规模过大带来的未知风险。 2、建立了职业农民认证注册制度。制定了宿州市职业农民认证扶持暂行办法 ，对职业农民进行了定义，提出了职业农民的标准，对职业农民培训内容和认证注册程序进行了规定，制定了职业农民的优惠政策。与宿州职业技术学院联合开展职业农民的认定工作，已认证注册职业农民 2400 余人。 3、开展了现代农业产业联合体试点工作。制定
10、下发了关于现代农业产业联合体建设试点方案 。2全市第一批选择不同产业的 16 个产业联合体作为试点，试点工作已经取得初步成效。在联合体中，龙头企业统一制定生产规划和生产标准，以优惠的价格向家庭农场提供种苗及农业生产资料，以高于市场价格回收农产品；合作社按照企业要求统一向家庭农场提供技术信息服务；家庭农场按照标准进行生产，向企业提供安全可靠的农产品。充分发挥三者的优势，形成分工合作、优势互补、互惠互利的新型农业经营方式，构建既能促进现代生产要素投入农业，又能使农民平等参与和公平分享的新机制。如百亩良园蔬菜产业联合体的龙头企业对家庭农场的蔬菜实行保护价收购，在去年冬季部分蔬菜价格低于生产成本时，企
11、业与家庭农场共同承担了价格风险。 （二）以载体建设为平台，十二大基地建设初具规模。 按照“两区一体化、基地化、项目化、工程化”的要求，在全市范围内规划建设了十二大基地建设，每个基地根据产业特点分别选择 2 项改革试验内容， 有针对性地实施改革试验。十二大基地是生产力发展与生产关系改革的结合点，在基地中，改革试验成果通过生产力发展得到检验，成功了再向面上推广。各基地分别制定了十二大基地建设方案 ，统一规划，分类建设，政府搭台，企业唱戏，农民参与，市场化运作，建立了市、县区、乡镇及有关部门包扶十二大基地的工作制度。2012 年，十二大基地已完成投资 18.5 亿元（其中整合各类财政涉农资金 7.9
12、 亿元） ，实现生产产值 31.1 亿元，加工产值 99.6 亿元，辐射效应不断加强。 （三）以体系构建为保障，农村改革试验有序开展。 一是构建农业科技创新体系。积极开展校地共建活动，与安徽大学联合组建了“三农协同创新项目组” ，与安徽农业大学联合实施了“五个一工程” ，与青岛农业大学合作社学院联合建立了“宿州农村改革研究试验站” ， 800 亩的现代农业科技研发中心正在紧张建设中，4 个国家级现代农业综合试验站正式运营，基层农技服务中心得到进一步加强和提升。与宿州职业技术学院联合，组建了现代农业“两区”建设课题攻关组，增强了对两区建设理论和实践探讨研究的能力。 二是构建农产品质量安全体系。初
13、步建成了“市、县区有检测中心，乡镇（基地）有检测站、龙头企业有检测室，市场有检测点”的四级农产品质量检测体系，保护地种植面积发展到 115 万亩，创建名优农产品品牌 210 个。三是构建农业装备设施体系。农田水利三年恢复与三年提升工程建设成效显著，建成旱涝保收田面积 300 万亩，设施农业面积超过 130 万亩；全市耕、种、收机械化率 83%，全省领先。四是构建农产品加工流通体系。全年农产品加工产值达到 600 亿元，市级以上农业产业化龙头企业 326 家，超亿元龙头企业 100 家以上，创建名优农产品品牌210 个，农业产业化综合水平居全省第一位。五是构建农业经营组织政策支撑体系。先后出台一
14、系列扶持农业经营组织创新的资金、项目、人才支撑等具体文件。六是构建农村教育培训体系。全市整合农业、教育、人社部门及社会培训资源，建立了以宿州职业技术学院为龙头，以职业学校、技工学校、民办培训学校为基础，以乡镇成人文化技术学校为依托的现代农业职业教育培训体系，政府对此进行财政补贴。2012 年共培训新型农民培训 3 万人。七是构建农村金融服务体系。在十二大基地内，积极探索开展农村土地承包经营权先确权发证后进行抵押贷款试点。同时健全现代农业担保体系，从市县两级中小企业融资担保公司中每年安排一定比例授信额度用于现代农业建设，推行“公司+农户”等信贷模式。如市中小企业融资担保公司为现代农业产业联合体内
15、企业提供贷款担保余额 5600 万元。加强了村镇银行建设，灵璧县建立了本富村镇银行，市淮海村镇银行在市经济开发区及泗县建立了分支机构。八是构建农业生态环境体系。近四分之一的规模养殖场（区）已建设大中型沼气工程，种养业废弃物综合利用率近 60%，建设不同类型的生态循环产业示范基地20 个以上。投资 10 多亿元的宿州帝元循环经济产业示范园建成后，其综合水平达到全国一流。 四、宿州市农村综合改革发展遇到的问题 “人” ，由于农业的吸引力不强，农业生产的综合比较效益较低，农产品主产区财力远低于全国平均水平，务农农民收入远低于外出打工收入，加上目前农业兼业化,农村空心化,农民老龄化现象严重，职业农民、
16、家庭农场、规模经营主体极为缺乏，农业经营主体的问题将成为现代农业发展的首要因素。 “地” ，土地规模流转面积小，我市流转土地仅占耕地面积的 13%，远低于全国 17%和江浙发达地区 36%的平均水平，严重影响了现代农业的规模经营；纯农业规模经营者必须建设的晾晒、储存等服务设施缺乏相应的配套土地指标；欠发达地区快速发展的工业化、城镇化缺乏相应的建设用地支撑，土地方面的制约已成为现代农业产业化发展的严重制约因素。 “钱” ，我市县域金融机构存贷比不足 30%，农民和乡村工业贷款难的问题仍很突出，金融支农力度明显不足；受地方财力限制，国家投入农业基本建设项目中的地方配套资金一般难以到位；农业规模经营
17、者预付农民的土地流转费用是刚性的，但风险具有不确定性，地方政府和经营者往往望而却步，发展现代农业举步维艰。 “政策” ，国家示范和试验区的要素支撑不足，国家现代农业“两区”建设只给牌子和任务，但没有给相应的政策、资金、项目等要素支撑；国家主体功能区的配套政策不到位。按照国家主体功能区定位，宿州属于国家限制开发区域（农产品主产区） ，按规定，国家对这类地区主要考核农村改革发展的相应指标，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。但实际上还是全面考核，并且国家对这类地区的财政转移支付力度不够。 此外涉农补贴仍是普惠制，对农民合作经济组织、规模经营大户和家庭农场的倾斜不够；尽管国家规
18、定，在农民自愿的前提下，可以对农民的承包地做位置上的调整。土地的规模流转中往往极少数农民不同意流转，就导致流转的土地难以连片，无法进行规模经营。政府和农业部门的一些惠农政策，尤其是土地政策等，得不到相关部门的响应。 五、相关政策建议 一要重视和扶持现代农业经营组织创新。加大对职业农民、家庭农场主、现代农业产业联合体培育的政策支持和资金扶持。 二要加大对农业规模经营的扶持，促进土地流转；对纯农业规模经营者必须的服务设施给予相应的配套土地指标。 三要创新金融支持“三农”的形式和内容。允许农民合作经济组织、规模经营大户和家庭农场以流转的承包土地经营权确权后抵押融资；国家对于农民合作经济组织、规模经营
19、大户和家庭农场，加大种粮、农机具购置补贴要突破 30%的上限。 四要进一步完善政策支撑体系。在体制机制和政策上，要允许示范和试验区先行先试、局部突破，允许“试错” ；要真正落实国家主体功能区的配套政策，通过转移支付等形式，确保粮食主产区财政收入和农民收入增幅不低于全国平均水平；允许传统农业地区在“城乡挂钩” 、 “增减挂钩”等土地利用方面先行先试，3探索欠发达地区“四化同步”的新路子。 参考文献: 1 关于 2012 年全市现代农业“两区”建设的实施意见宿发【2012】5 号 2关于印发宿州市现代农业产业联合体建设试点方案的通知宿秘【2012】43 号 3 孟静.农村改革与农业转型的若干思考J.2009.(9) 宋斌， 1969 年-） ，男，安徽省泗县人，安徽农业大学在读博士，宿州职业技术学院，副教授，研究方向：区域农业发展 【基金项目】宿州市现代农业“两区”建设课题，转型中的中国农村改革制度和机制研究以宿州市现代农业“两区”建设为例
