1、建国以来中国农村社会保障制度的建构与改革摘要：建国以来，我国农村社会保障制度屡经变革，其演变过程可以大致分为三个阶段，分别是集体依托阶段、家庭生产保障阶段、社会化阶段。通过对历史的回顾，并且结合西方政治经济学的理论，来梳理中国农村社会保障制度，以便更好地为农村社会保障制度建设服务。农村社会保障政策的制定需要有一贯遵循的原则和改革背景。可以得出结论：政府长期以来在农村社会保障方面的不作为状况正在改变，但是受经济基础的限制，完善的农村社会保障体系的建立尚需时日。 关键词：农村社会保障制度；历史逻辑；制度设计 中图分类号：D922.182 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）05
2、-0006-02 随着今年来全国对“农村、农民和农业”的关注，国家对“三农”事业支持的力度日益加大，农村社会保障成为政府、社会的热点话题，同时也成为了学术界讨论的重点。对于农村来说，了解社会保障体系的历史脉络以及历史发展逻辑，对于我们建设新型农村社会保障体系具有重要的意义。新中国以来，农村社会保障体系大致可以分为三个阶段。 一、集体依托阶段与制度草创 新中国成立时，在农村设立了以集体经济为依托的保障体系。所谓农村集体保障是指以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社队为组织基础，社队收益为经济基础，只是提供其基本的生存保障而已。其主要制度有“五保”制度、救灾救济制度和农村合作医疗制度。农村的“五保
3、”制度开始于社会主义改造的农村合作化时期。1956 年高级农业生产合作社示范章程和 1960 年的全国农业发展纲要提出了农业合作社对于无依无靠的鳏寡孤独要做到“保吃、保穿、保烧、保教、保葬” ，后来又扩大保住和保医。对于“五保”对象，又采取集中供养和分散供养的制度。集中供养是采取敬老院的方式，分散供养主要采取按月发放钱和物资。关于农村救灾救济制度是指农村居民因为自然灾害造成的吃穿住医等方面困难时，由国家或者社会提供急需的维持最低生活的资金和物资的社会救济措施。另外，还有农村的合作医疗制度，主要采取“合作医疗” 、合作社的保健站以及数量特别巨大的“赤脚医生”所组成的农村医疗服务体系，成为我国解决
4、广大农村缺医少药的重要法宝。 对绝大部分农民来说，他们的人身风险不得不以土地保障为主要载体，而主要由家庭来承担。如果家庭不能承担的话，就由集体开始承担一部分；如果集体没有能力，再让国家去承担。国家和政府一般则是在农村遭遇天灾人祸和青黄不接之时，拨粮拨款进行救济，组织生产救灾，或以工代赈，或减免农业税，或号召和动员整个社会进行互助，帮助灾民、贫民渡过难关，使他们的基本生活得到保障。 这种制度在当时的生产力条件下是可行的，因为社会保障函数受到极强的外部约束，造成只能是满足广大农村中的“最大多数人的最低基本生活、生存保障” 。所以，出现了保障水平较低，而且结构具有单一性，救灾救济和社会优抚几乎就是该
5、时期正式社会保障制度安排的全部内容。但这种以集体依托的制度有着严苛的要求，这种制度需要其能够激励集体中绝大多数人，或者让集体中的绝大多数人都受到监督，才会产生更好的效力。但当时中国不具备这样的环境。 农村集体组织和国家保障的对象主要是灾民、贫困人口和优抚对象，农村集体组织的其他成员一般享受不到，尽管他们是集体保障费用的提供者。由于权利与义务的不对等，成员就会出现消极的抵制行为，减少其在集体组织的劳动消耗与贡献份额，也使保障项目功能弱化甚至丧失。针对这些制度缺失，在十一届三中全会之后，这种制度开始发生改变，农村的社会保障进入了第二阶段：生产保障阶段。 二、家庭生产保障阶段和制度衰变 改革开放以后
6、，党和政府对农村土地经营形式进行再次变革，即在土地集体所有制不变的条件下，实行了土地所有权与经营权适当分离下的家庭联产承包经营责任制。在新的经营形式下，一方面，我国农村经济快速发展，农民收入水平大幅度提高；另一方面，随着农村生产方式的变革，农村集体经济组织普遍解体，原来依托集体经济的保障项目显得力不从心。大部分农民实际上又回到了土地保障方式之中，或者说土地保障再次成为农村社会保障制度框架的组成部分之一。 由于前面集体制度自身的缺陷，农村社会保障又重新回归到以家庭自我保障为主体的道路。这一阶段主要体现在传统的集体保障制度解体上。首先是人民公社制度解体后带来的一系列社会保障制度的崩塌。 “五保”供
7、养制度、农村合作医疗制度开始日益式微，甚至有些只是空名而已。根据 1985 年的调查，全国实行合作医疗的行政村由 70 年代中期的90%猛然下降到 5%。到了 1989 年，继续坚持合作医疗的行政村仅占全国的 4.8%。 于是，传统的家庭和土地再次成为农村社会保障的承载主体，农村社会保障系统与社会生产系统重合了，社会保障融入到了社会生产体系之中了。这一阶段保障的主体分为两类。 第一类是家庭保障。家庭因其超经济性质而使它能够对自身的积累和消费决策保持一定的弹性，因此，对于不确定变化和风险很高的农业生产来说，家庭成为了社会保障的最后一道防线。家庭联产承包责任制的实施，使得中国农民的生产收入显著增加
8、，家庭收入自然相应增加，于是家庭的社会保障功能也开始强化和提高。第二类是土地保障。土地的生活保障功能主要体现在两个方面：养老保障和失业保障。土地收入成为保障农民基本生活需要的主要手段，这也是使土地成为农村家庭养老或社会集体养老的物质基础，也使得其他从事非农业的劳动力能够在其他非农劳动困难时回到农村务农。 家庭生产保障虽然解决了上面提到的西方政治经济学中经常提到的激励问题，使得监督和激励机制大大地开始发挥作用，但同时，随着中国经济的发展，这种制度又面临其他的外部制度约束。受到外部的约束主要是：一是中国实行计划生育政策之后导致了中国家庭结构发生巨大的变化，家庭需要负担的老人增加，家庭更加小型化。使
9、得家庭社会保障的经济负担加重，另外，年轻人在外打工，造成养老观念淡薄等也使得家庭保障模式受到挑战。二是由于中国的土地制度以及土地收入的极限性造成了土地的保障功能也再不断下降。三是由集体生产模式向家庭模式转化的过程中，还忽视了一个农村特别需要保障的群体“鳏寡孤独” ，因为这些人基本上不能依靠家庭和土地保障来改善自身的境遇，所以，造成了他们被社会保障边缘化了。因此，为了解决这一部分人的问题，在 20 世纪 80 年代中期开始出现了某些集体制度的“再更新” 。 三、社会化阶段和制度“更新”和多元 随着城市化、工业化的发展，原来的农村保障制度已经不能再适应形势，但同时由于国家的财政能力有限，社会保障体
10、系还没有建立起来，了一个比较有意思的局面：把原来的制度进行更新：一是农村的“五保”制度又再度强化了。 “五保”制度能否施行的关键在于是否有足够的经费支持。1994 年 1 月，国务院颁布了农村五保供养工作条例 ，确定了“五保”供养赡养的具体规定和内容，从此“五保”制度走了规范化和社会化的道路。二是新型合作医疗。20 世纪 90 年代，农村合作医疗开始恢复。根据卫生部数据，截至 2005 年 7 月 1 日，全国已有 620 个县（市）开展了试点工作，有 1.56 亿人参加，占全国农业人口总数的 17%，2004年共有 7 601 万人次获得报销补偿，为 810 万人提供了健康体检。相对于原来作
11、农村合作医疗制度，新型的合作医疗制度出现了两个方面突出的变化，一是筹资机制由个人交费为主转化为个人缴费、集体扶持和政府资助相结合；二是不再以村为单位而是以县为单位进行筹资并建立基金在全县范围内分散风险。正是这两个关键环节的变化使得新型合作医疗能够取得积极的进展。 另外，还有一个更好的重要特色：多元化。一是农村社会化养老保障制度开始推进。其中，尝试主要体现在筹资模式、内部管理、外部监督等方面，其目的是保障社会化养老制度具有长期性，并且按照市场规律进行操作。二是在“五保”制度的基础进一步扩大。其一是在覆盖的人群上扩大，其二是在覆盖的内容上有扩充。最为明显的就是农村最低生活保障制度的试点。三是对特殊
12、的农民人群进行特别的社会保障，如农民工问题、失去农民的社会保障问题等。因为在市场经济条件下，面对威胁大多数人基本生活的风险除了个人必然面对的生老病死之外的各种风险，除了国家，没有任何人和任何组织有足够的社会经济条件提供全国性的社会保障制度。所以，国家对这些制度进行改革和创新是必要的，也是必须的。 结语 通过对新中国的农村社会制度的历史梳理和分析，我们可以得出以下几个结论：一是一个制度在一定时期内被废除，并不代表在以后的社会中就没有利用价值，例如社会保障的“五保”等。二是一个制度的好坏评判标准不能是笼统的，首先需要在厘清其制度内部的“基本原则、规则、规范和决策程序” 之后，再来与现实的情形进行对
13、比。三是制度设计中的机会主义倾向造成的市场失灵，就需要政府的力量来矫正，以做到两者互补。四是社会保障的共济性强调的是运用“大数法则”以分散风险。 对于当代社会来说，要完成好当前的农村社会保障体系，需要从现代社会保障的主要内容着手，如社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中，社会保险是社会保障的核心内容。社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会救济是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。另外，社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量的物质和文化环境，如提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务。社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置。我国经济的良好发展前景和农村社会社会保障多元化的发展状况都预示着农村社会保障制度的建设正在走上一个黄金发展期，可以预见，目前具备经济基础的保障项目将会迅速建立并逐步完善。但也应该看到，投资长、见效慢、所需资金投入比较多的项目，很可能会继续处于徘徊不前的状态，加之各地经济发展的不平衡，完善的农村社会保障体系的形成尚需时日。 责任编辑 王佳
