1、1论档案行政执法的具体化摘 要：档案行政执法的具体化就是将执法细化量化标准化。档案行政执法具体化的关键是“贯标” ， “贯标”是由档案行政执法对象的特殊性所决定。标准具有法规性质，标准是档案行政执法的依据。 关键词：档案法制；档案行政执法；标准 档案行政执法是档案法制化建设和档案行政管理依法行政的重要内容。虽然，档案行政管理部门在档案行政执法方面做了大量的工作和许多有益的探索，但是，不可否认，档案行政执法大都停留在宏观上和浅层次上，离依法治档的要求还有相当大的差距。笔者认为，问题的关键在于档案行政执法没有完全“落地” ，也就是说，没有将档案行政执法具体化。只有将档案行政执法具体化，才便于档案法
2、的执行与操作。 1 档案行政执法要从宏观走向微观，从笼统走向具体 档案行政管理部门在档案行政执法实践中探索了许多方式、方法，积累了一些经验，但是，毋庸避讳，档案行政执法存在着许多问题，一些地方的档案行政执法流于形式，档案行政执法不是“运动”式，就是“蜻蜓点水”式，要么就是“间歇”式，难以深入解决实际问题。有的是“档案监督检查力度不够，对档案执法检查采取应付了事的态度” ，1有的是“平时执法检查过于注重表面形式，不看效果；仅停留在检查，不追查结果；一味追求面广量大的执法检查” ，2档案行政执法成了“走过场” 。有的“档案执法工作不够经常化、制度化。笔者所在地从 19972年到 2004 年 8
3、年之中只进行了 4 次执法活动。执法活动的次数和时间完全是随意的” 。3这种现象在许多地方至今并没有改观。还有的“执法活动面太窄。笔者所在地有 180 多个立档单位（仅指档案局直接指导的）但每次抽查的单位只有 10 个15 个，8 年间受过执法检查的单位共有 45个，只占近 1/4，这就是说，执法检查活动中使 75%多的单位漏掉了，从而使很多档案管理混乱的单位，难以受到执法工作的检查” 。4有的是“每年重点查一部分单位（或系统） ，通过几年时间完成一个轮回” 。5这种现象同样在许多地方存在，而且至今也没有太大的改观。其原因有许多，但主要原因是档案行政执法大都在笼统的宏观层面上，而不是在微观的具
4、体层面上。如果从执法的内容上看则看得更清楚。从 1988 年由国家档案局、国务院法制局联合发出关于对档案法贯彻执行情况进行检查的通知开始的档案执法工作，其中“关于档案执法的内容，通知的表述是：检查的重点是：1.档案法学习、宣传、贯彻执行的情况；2.各地区、各部门为加强档案工作采取了哪些主要措施，解决了哪些实际问题，将档案事业列入国民经济和社会发展计划或本专业发展计划的情况；3.档案机构的设置、人员编制、事业经费情况；4.档案的管理、收集、整理、安全保护和破损档案的抢救情况；5.档案馆库的建设以及现代化和其他设施（设备）的配备情况；6.机关、团体、企业事业等单位档案的利用情况和国家档案馆向社会开
5、放，提供利用档案的情况；7.自档案法施行后所发生的违法行为以及处理情况。 ”6到现在的“从检查内容看，有以档案安全、年度文件归档整理工作为对象的专项检查，但主要是内容相对全面的综合检查” ，7可以说，都3是笼统的宏观档案行政执法，笼统的宏观档案行政执法可能会检查出一大堆问题，但是，解决起来则可能一个也落实不了，问题的关键就是不具体，难以有针对性地落实。所以， “档案行政执法工作任重道远，行政执法还需细化、深化”8和具体化。 应该说，档案行政执法是一个不断完善的过程，从宏观走向微观、从笼统走向具体是其必然过程，只有走向微观具体，档案行政执法才能细化、深化。而宏观的档案行政执法要落到实处则是靠微观
6、的执法来支撑，是靠对每一个具体档案行政相对人的每一个具体档案行为的微观具体执法来落实。 所谓“档案行政执法的具体化” ，就是要细化量化标准化。这有两层含义：一是档案行政执法的标准化，也就是执法的项目和内容能细化的要细化，能量化的要量化，要依照细化量化的标准执法；二是档案行政执法要将国家档案标准和档案行业标准作为档案行政执法的依据。尤其是后者，在一定条件下可以直接作为档案行政执法的标准。这两者又是相辅相成的，国家和档案行业标准既是档案行政执法细化量化的标准，而档案行政执法的细化量化又可以促进国家和档案行业标准的进一步完善。事实上，是否有档案违法行为和现象，档案标准是最重要的衡量尺度，没有档案标准
7、，就没有了法定的衡量尺度，也就会使对许多是否守法、违法及整改是否到位的最终结论难以具体认定。 宏观的笼统档案行政执法既不易使档案法律法规真正地落到实处，又易造成档案行政执法的疏漏。而档案行政执法的具体化，不仅使档案法律法规规定的内容具体地可以一一地落到实处，而且，可以增强档案4行政执法的严密性。 实现档案行政执法的具体化取决于两个方面：一方面，档案行政执法的具体化有赖于档案立法的细化，这“需要各级档案行政管理机构，根据国家档案法律、法规、规章和方针政策，依照各级档案行政管理机构的权限，按照程序将国家档案法律、法规、规章和上级机构的方针政策，细化成具体的规章、制度、标准、办法、要求、操作规程等规
8、范性文件，并予以执行。只有这样，宏观的档案法律和相对抽象的法律条文，才能变成易于操作的方法与要求” 。9另一方面，按照已有的档案法律法规、标准及规范性文件规定的具体要求实施档案行政执法。再细化的档案法律法规、标准及规范性文件，如果不去一一地按照具体要求具体执法，也等于没有。因此，只有实现档案行政执法的具体化， “只有在各级档案行政管理机构的共同努力下，才能使档案立法与档案执法形成良好的互动，才能使各级档案行政管理机构的职能得以履行，也才能使档案法律法规真正地落地，真正地得到贯彻执行” 。10 2 档案行政执法具体化的关键是“贯标” 所谓“贯标” ，就是贯彻国家档案标准和档案行业标准，档案行政执
9、法要具体化， “贯标”是关键，这是由标准的法规性质和档案行政执法对象的特殊性所决定的。 2.1 标准具有法规性质。标准分为强制性标准和推荐性标准， 标准化法规定强制性标准必须执行，强制性标准明显具有法规性质。然而，国家档案标准和档案行业标准却都是推荐性标准，它们具有法规性质吗？“档案法规体系应该由五个方面组成：一是行政法律，二是行政法规，三是地方性法规，四是行政规章，五是规5范性文件。 ”11“档案行政规范性文件是具有法律地位的” ，12“推荐性国家标准则更接近于行政规范性文件” ，13因而，档案标准具有法规性质。 从效力上看档案标准具有法规性质。就一般而言，要认定标准是否具有法规性质，必须判
10、断其是否对行政主体和行政相对人均具有普遍约束力。档案标准属于推荐性标准， “推荐性国家标准对行政机关也具有约束力和强制力” ，其主要原因：首先， “推荐性国家标准作为由国务院部门制定的行政规范，其地位也与国务院部门的地位相对应，对国务院标准化行政主管部门自身及国务院部委以下的行政机关产生拘束力和强制力” 。其次， “行政机关将推荐性国家标准作为认定事实的标准并反复适用，保证了相同情况相同处理 ，确保了法律的平等适用和行政裁量权的自我拘束。有利于防止滥用裁量权和差别对待的现象，也有利于行政相对人利益的保护” 。14虽然， “推荐性国家标准，国家鼓励企业自愿采用” 。 “行政相对人并无必须遵守推荐
11、性国家标准的义务，其对相对人并无法律的约束力和强制力。 ”15但是，档案行政相对人有其特殊性。尽管根据档案法律法规的规定，档案行政相对人应该包括公民、法人和其他组织，而法人作为与档案行政管理主体相对应一方的当事人，是极其重要且又最普遍的档案行政相对人，而且其主要是机关法人，也就是行政机关，这是档案行政相对人的特殊地方。由于主要档案行政相对人行政机关的性质所决定，自然推荐性档案标准对其具有约束力和强制力。因为， “对行政机关而言，强制性国家标准和推荐性国家标准均具有与法律规范并无实质性区别的约束力和强制力” 。16 6虽然，从标准的形式上看其不是“法” ，但是，如果从实质意义上判断， “那么，由
12、行政机关颁布的技术标准对行政机关及其工作人员有着作茧自缚的效应，而且，尽管其内容针对的是事项或者物品，但依然会间接地影响私人的权利和义务，而且，通过行政机关所采取的若干确保标准实效性的手段，使得标准对私人产生了实际上的法律约束力和约束效果。标准减少了不确定性，稳定了私人之间相互的期待，成为了特定领域中诸多问题的解决和因应之道，从这个意义上说，标准的功能与社会规则体系中法律规则的功能几无二致” 。17 当然，也有一些档案行业标准可能其约束力和强制力弱一点，其性质和效力介于法规与非法规之间，或者说，对公民、其他法人（企业法人、事业法人和社会团体法人等）没有约束力和强制力，这就需要将其纳入或融入档案
13、法规规章或规范性文件之中，赋予其法规性，使其具有约束力和强制力。最常见最便捷的方法就是制定实施细则、办法等，将其变成规范性文件。如各省档案局制定的实施细则 ，就是将档案行业标准归档文件整理规则直接纳入规范性文件中的最好例证。 2.2 “贯标”是由档案行政执法对象的特殊性所决定的。档案行政执法对象也就是档案行政管理的对象。按档案法的规定，档案行政管理的对象是那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人与“对国家和社会有保存价值的”档案相关的档案事务。这些国家机构、社会组织以及个人是档案行政相对人，档案行政执法主要应该监管其是否依法正当行使权利和履行义务保管档案并提供
14、利用档案这个“事” ，而不直接管其保管的档案。简单说，档案行7政执法重在管“事” ，而不管“物” ，管的是档案行政相对人有关档案的“事” ，而不是管档案行政相对人的档案这个“物” 。尽管档案行政执法重在管“事” ，而非管“物” ， “但档案行政管理的最终对象，对国家和社会有保存价值的档案本身却是实实在在的物 ”，这就是“档案行政管理最终对象的物化性” 。 “对国家和社会有保存价值的档案是各级各类国家档案馆，各级机关、企业事业中档案馆（室）和其他档案保管机构的直接管理对象，而档案行政管理对对国家和社会有保存价值的档案管理，是通过对各级各类国家档案馆，各级机关、企业事业中档案馆（室）和其他档案保管
15、机构的管理来实现的，具有间接性。 ”18 正是由于档案行政执法最终对象的物化性和间接性的特殊性，使“贯标”成为档案行政执法管档案“事”与管档案“物”之间的重要纽带与中介，档案行政执法通过贯彻执行档案标准将档案行政执法具体化。档案行政执法依据档案标准通过检查档案行政相对人贯彻执行档案标准情况，既可看出档案行政相对人对档案“物”的规范程度，又可看出其对档案“事”的重视程度，还可透过对档案“物”的规范程度和对档案“事”的重视程度看出其有无档案违法现象和行为。 2.3 标准是档案行政执法的依据。一般“可以将行政机关适用法律作出决定的过程分为如下几个阶段，首先是事实的调查和认定，认定有无发生或存在的事实
16、；然后是对法律构成要件内容的解释和认定，看法律构成要件如何规定；第三步是涵摄，判定所认定事实是否与法律构成要件要素相当；第四步是法律效果的核定，决定赋予怎样的法律效果” 。“行政机关的事实认定，是发动行政决定过程链条的首要环节。而技术8标准具有将法律规范予以解释并加以具体化的功能，可以成为行政机关判断事实认定构成要件的基准，行政机关在依据技术标准进行事实认定之后，作出相应的许可、处罚等决定。 ”19档案行政执法的程序和内容与此是相同的。档案行政执法的首要环节也是通过检查认定有无档案违法事实，检查认定有无档案违法事实则是依据档案标准对档案行政相对人对档案“物”的管理规范程度，对档案“事”管理的重
17、视程度，以此来进行有无档案违法现象和行为的事实认定，并且，根据档案标准认定的事实结果作出相应的处理。因此，档案行政执法通过档案标准的反复适用，对不确定的档案法律法规概念予以说明解释，并将其内容具体化，以保证“相同情况相同处理” ，确保法律的平等适用及对行政裁量权的约束。 3 结语 档案行政执法从宏观走向具体是档案法制化中的必然过程，只有实现档案行政执法具体化标准化，档案法才更便于操作与执行，才更能保证档案行政执法的公平、公正。档案行政执法具体化又是一个不断完善的过程， “贯标”是实现档案行政执法具体化的关键，但“贯标”既不是档案行政执法具体化的全部，也不可能一劳永逸。尚有大量的档案“事”和“物
18、”并没有档案标准，它们也是档案行政执法具体化的内容，这些没有档案标准的档案“事”和“物”既需要认真考虑对待将其具体化，也需要档案行政指导的正确引导，在不断地总结后上升为档案标准。现有的档案标准也是动态的，也会随着时代的发展而发展，不断地修订增加新的内容。 档案行政执法具体化，要明确档案行政指导与“档案业务指导”的9区别，避免将其变成“档案业务指导”法制化，更不能将其当作“档案业务指导”的附属。还要厘清“贯标”与认证的关系， “贯标”是最低要求，而认证则是最高要求或发展方向。 *本文为国家社科基金项目依法治档研究 （项目编号：13BTQ068） 、2013 年度国家档案局科技项目计划依法行政下的
19、档案行政管理研究（项目编号：2013R10）阶段成果。 参考文献： 1齐晶.试论档案行政执法工作中存在的问题与对策J.经济研究导刊，2010（23）：207208. 2姚震，董非.档案执法中的障碍性因素J.档案与建设，2002（5）：2425. 34李世勋.目前档案执法工作存在的问题及对策J.陕西档案，2005（5）：38. 578李兴利.关于档案行政执法方式的调查与思考J.档案管理，2010（6）：6263. 6国家档案局、国务院法制局联合发出通知 今年将对档案法贯彻执行情况进行检查J.档案工作，1988（4）：67. 910吴雁平.论档案行政职能J.档案管理，2013（3）：79. 11吴雁平.论市县档案行政管理部门在档案法规体系建设中的定位J.档案管理，2012（2）：4144. 12石立铭.档案行政规范性文件的含义及法律地位J.档案管理，2013（3）：7374. 1013141516龚贵寒.试论国家标准的法律性质J.内蒙古农业大学学报（社会科学版） ，2010（5）：1517. 1719宋华琳.论技术标准的法律性质从行政法规范体系角度的定位J.行政法学研究，2008（3）：3642. 18吴雁平.论档案行政管理的目标与特征J.档案管理，2011（6）：4345. （作者单位：濮阳市档案局 来稿日期：2013-06-18）
