1、1论我国劳动保障监察法律制度的完善作者简介： 朱睿，男，云南财经大学法学院讲师，主要从事劳动与社会保障法学研究。 摘要：本文拟在清晰界定劳动保障监察法律制度内涵的基础上详尽分析我国劳动保障监察法律制度存在的问题并探讨其背后的诸多成因，并就我国保障监察法律制度的完善提出些许可行性的建议，以期对该制度的理论研究和实践创新增添尽可能的裨益。 关键词：劳动监察；制度完善；法律思考 中图分类号：D91104 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）06-0056-05 劳动保障监察法律制度，也被称为劳工监察制度和劳动监察制度，是指劳动保障行政机关根据法律的规定和授权，以国家的名义对用人单
2、位遵守执行相关劳动保障法律、法规、规章的情况依法进行检查、纠正和处罚的一项法律制度。 劳动监察是现代国家根据法律授权对劳动关系进行法律调整与干预的重要手段，这项制度对于劳动法律、法规的贯彻和实施，用人单位和劳动者之间力量关系的衡平，劳动者合法权益的保护，劳资和谐关系的促进具有重要意义。1（P49） 一、我国现行劳动保障监察法律制度 的局限性及其成因 2（一）我国现行劳动保障监察法律制度的局限性 1.立法内容滞后且过于原则化，效力位阶较低 我国现有的关于劳动保障监察的立法，主要有 1982 年国务院发布的锅炉压力容器安全监察暂行条例和矿山安全监察条例 ，1993 年原劳动部发布的劳动监察规定 ，
3、1994 年 7 月 4 日全国人大常委会颁布的劳动法以及原劳动部制定的与劳动法相配套的劳动监察员管理办法 劳动监察员准则 劳动监察程序规定和处理举报劳动违法行为规定等一系列规定，2004 年 12 月 1 日国务院颁布的劳动保障监察条例以及劳动和社会保障部于同年发布的关于实施的若干规定 。这些行政法规和部门规章架构起了我国劳动保障监察法律制度的基本样态。然而，上述规范大多设定于我国从计划经济模式向市场经济转轨的初期阶段，立法的内容已不能完全适应当前我国市场经济体系运行的实际情况，立法内容明显滞后。同时，因其所处的时代背景，为保障政府对经济转轨的主导作用，上述规范内容较为简略，大多偏重原则性的
4、规定，可操作性不强，也导致地方性法规、规章形式多样，内容繁杂，妨碍了劳动保障监察的统一化进程。更为重要的是，上述规范的效力位阶大多是行政法规和规章，缺乏效力层级更高、呈体系性的全国性法律规定，削弱了劳动保障监察的权威性和稳定性。 2.处罚力度不足，违法成本较低 劳动保障监察条例规定的劳动保障行政部门对用人单位违法行为的处罚措施范围有限，主要包括责令限期支付劳动者的工资报酬、责令限期改正、罚款等。当用人单位不履行或者怠于履行相应责任时，只3能申请法院强制执行。这就为用人单位转移财产，逃避法律责任提供了可能，最终使得劳动监察的处罚无法得到保障，损害了劳动者的合法权益。同时，随着我国改革开放逐步进入
5、深水区，内外的经济环境已经有了较大的改变，我国的经济实力和生产力水平也有了很大的提高，而劳动保障行政处罚立法仍然停滞在原有的水平上。如劳动保障监察法第 25 条规定“按照受侵害的劳动者每人 100 元以上 500 元以下的标准计算，处以罚款。 ”第 30 条规定的“处 2000 元以上 2 万元以下的罚款” 。上述规定造成用人单位的违法成本较低，起不到应有的威慑作用，一些企业经过权衡利弊得失之后宁愿被处罚继续实施违法行为。 3.没有赋予劳动保障监察行政部门强制执行的权力 前已提及，劳动保障监察行政部门处罚措施种类有限，没有查封物品、冻结账户、没收违法所得、追究当事人法律责任等强制措施，且多数行
6、政处罚措施落实不到位，尚需申请法院强制执行作为后盾。这造成很多的劳动监察案件得不到切实执行。弱势劳动者的合法权益遭到损害后得不到应有的救济和赔偿，影响了社会秩序的稳定。 4.劳动保障监察与劳动仲裁处理劳动争议案件的受案范围存在竞合 劳动保障监察是行政执法行为，具有行政性、强制性和专门性等特征，带有明显的公法性质。而劳动仲裁不是行政执法行为，不具有公法性质，它只解决有关劳动争议事实和责任的承担问题。因而，二者是不同的法律制度设计，但共同服务于劳动领域纠纷及问题的公正有效解决。在仔细比对劳动保障监察条例和劳动争议调解仲裁法及其相关的司法解释之后，我们发现劳动保障监察与劳动仲裁在履行劳动合同、4劳动
7、报酬、社会保险等领域的受案范围方面存在竞合，可能引发以下不利影响：其一，受案范围的竞合很可能造成劳动仲裁机构和劳动监察机构之间的推诿扯皮，不仅不利于劳动者权益的保护，还可能因贻误时机而超过仲裁时效，损害劳动者的权益。2（P767）其二，劳动者维权路径选择的不同，其结果也不一样。劳动保障监察一般比较适合于案件事实清楚、案情简单、需要快速解决或者已经超过仲裁时效的案件，而对案情复杂、需要查明事实依据、确认劳动关系的案件，当事人选择仲裁可能较为适合。但是普通的劳动者可能不具备较好的法律素养，对相关的法律规定缺乏足够的认识，在做出权利救济方式的选择后，不一定能够收到较好的效果。同时，同类案件却有不同的
8、处理结果也会造成法律效果和社会效果的背离，影响法律的权威和社会的稳定。 5.劳动保障监察过程中各部门缺乏必要的协调配合 在社会主义市场经济活动中，用人单位所从事的经营活动范围广泛，增加了劳动保障监察工作的难度。这需要一个综合性的执法体系来与之相适应，也就是“需要劳动保障监察机构与工商、公安、卫生、税务、建设、安全、法院、工会等部门的协调配合，但目前这种协调配合机制尚未完全形成，部门合力没有得到充分发挥” 。3（P72）而且地方政府各部门之间甚至有时还会存在利益冲突，但劳动保障监察条例等法律法规对协调配合的方式未做出具有可操作性的规定劳动保障监察条例第 3 条规定：“县级以上各级人民政府有关部门
9、应根据各自职责，支持和帮助劳动保障监察部门进行执法工作。 ”但是，实际上，该条规定过于笼统，是立法者对地方政府积极行政的一种乐观愿景，只是对相关5部门的一种宣示性指引，不具有较强的操作性。 。这限制了劳动保障监察工作的效率和效果。 6.劳动保障监察法律责任的规范性不足 根据劳动保障监察条例的规定，用人单位因违法行为会承担相应的法律责任。这些法律责任主要有行政责任、民事责任以及刑事责任。但在制裁劳动违法的具体情形中，前述法律责任的失范性明显。其一，未能对用人单位负责人的法律责任进行规定。这使得用人单位的负责人没有因违法指令受到惩罚的顾忌。用人单位负责人法律责任的缺失为用人单位进行劳动违法行为设置
10、了违法决策的诱因。其二，对劳动保障行政部门及其工作人员的责任规定存在疏漏。我国现有的劳动保障监察法律法规规章对于劳动保障监察人员的法律责任规定过于笼统。2004 年劳动保障监察条例第 31 条概括性规定了劳动保障监察员的行政责任、刑事责任以及其与劳动保障行政部门赔偿责任（民事责任） 劳动保障监察条例第 31 条规定：“劳动保障监察员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露在履行职责过程中知悉的商业秘密的，依法给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。劳动保障行政部门和劳动保障监察员违法行使职权，侵犯用人单位或者劳动者的合法权益的，依法承担赔偿责任。 ”，而劳动和社会保障部于同年发布的关于实施的若干
11、规定对此没有进一步的明确。这与当前“有权必有责，用权受监督”的监督理念的落实尚有很大的距离。 （二）我国劳动保障监察法律制度局限性之成因 1.政府对劳动保障监察支持不足，执法力量薄弱 劳动关系领域日益增多、日趋复杂的劳动纠纷对劳动保障机构的工6作提出了更高的要求，而当前政府对劳动执法力量的投入明显不足。这造成了劳动保障监察机构的经费紧张，人员缺乏且素质普遍不高 据统计，目前我国有专职劳动保障监察员 2.3 万多名，与劳动者数量的大致比例是 1：20000，而国际通行的比例是 l：8000。有些基层劳动监察机构只有 12 名监察员，由于监察员必须 2 人以上共同执法，现场监察往往只能临时找人顶替
12、。 、办案硬件设施的支撑不足等问题日益严峻。目前多数地区劳动监察执法力量只能基本满足查处举报投诉案件的需要，难以对用工单位实施主动的监察执法，难以发挥预防违法行为的功能。同时，执法所需的必要资源及条件的缺乏限制了劳动保障监察执法的活动范围和执法效率。4（P66）上述因素也最终导致了我国劳动保障监察的范围狭窄，与快速发展的经济形势相脱节，加大政府支持力度势在必行。 2.部分地方政府片面追求经济效益的增长，放松了对用人单位的监管 各级政府单纯追求经济增长目标的动机、行为压制了劳动监察的公共管理目标和作为；政府为自身利益向雇主集团利益倾斜，公权力倾向于保护经营权，一定程度上放任甚至助长了违法行为的发
13、生，而政府运用公权力对劳动关系进行干预，保护劳动者的合法权益，是实现劳资关系平衡的关键性因素，但在开展劳动监察执法工作的过程中，很多地方政府为求得本地区经济发展成果的快速增长、增加财政收入的考虑，放松了对用人单位从事市场经济活动的监管，有时甚至是漠视用人单位的违法行为。 3.劳动执法的级别过低，其独立性难以保证 7我国的劳动监察机构虽然有国家级别和地方级别之分，但是实际上其劳动执法的级别不高。即便是在国家级别上，也只是劳动和社会保障部法制司下属的一个处级单位。在地方则是县级以上劳动行政部门下属的事业单位，受前者委托行使相应的执法权。5（P246）如此处境导致劳动监察机构工作人员的待遇不高，人才
14、匮乏，劳动监察员的素质多年来未能得到提升。此外，由于行政级别过低，客观上使直属领导机关和其他政府部门有权不恰当地干预具体劳动监察事宜，其工作独立性难以得到切实保障，限制了其监察督促功能的有效发挥。 二、完善我国劳动保障监察 法律制度的对策建议 （一）加强劳动保障立法工作，弥补现有规定的不足 任何一项工作制度要有效实现对社会生活某一领域的规整必须有健全的法律制度作为支撑。劳动保障监察法律制度的完善离不开良法的制定和运行。 1.提升劳动保障监察法律法规规章的立法质量 我们要顺应社会经济形势的发展，对劳动保障法制建设领域的“立法空白”加快立法进程，使劳动保障监察工作“有法可依” 。同时，还要适时对法
15、律法规规定中不适当的内容进行调整，如在立法层面必须认真审视劳动监察和劳动仲裁在受案范围上的重合问题，进一步明确劳动保障监察的受案范围，将社会保险、劳动合同、拖欠工资等可以通过私法途径加以解决的经济问题排除出劳动保障监察的受案范围，缩小劳动保障监察的受案范围，减少公法与私法竞合对劳动者合法权益救济的不确8定影响。在此基础上，还需要明确规定仲裁人员和监察人员向当事人认真履行告知劳动监察和劳动仲裁受案范围的法律义务，此种告知义务符合劳动法的立法精神，也与劳动立法的“有利原则”相符6（P8998） ，并最终回归到对劳动者的合法权益进行保护的出发点上。 2.加强劳动保障监察工作的专项立法 当前，我国仅对
16、压力容器、起重机械等特种危险设备和矿山作业进行了劳动保障监察专项立法，在建筑行业等领域则缺少相应的法律规范。这与国际劳工组织通过的一系列建议书和公约中对建筑行业等特殊领域专项立法的重视态度截然相反，出现了与国际劳动立法趋势相脱节的现象。对此，我们必须科学借鉴当前在世界范围内已经比较成熟的建筑行业的专业化监察制度。之所以强调劳动保障监察工作的专项立法，是由于专业化的监察制度能够集中有限的人力、财力、物力以更深入的方式进行监察，更能对特定行业进行有效的监察。我国北京、上海等地，都对用人单位进行了农民工工资、女职工和未成年工特殊保护、非法用工和建筑行业的专项监察，取得了一定的成效。然而，就全国范围而
17、言，许多地方仅实施一般意义上的监察，有的甚至是走过场，起不到应有的效果。因此，应该加强劳动保障监察专项方面立法，推广北京、上海等先进地区的经验，实行劳动保障专项监察。7（P99） 3.明确劳动保障监察工作的相关法律责任 前已提及， 劳动保障监察条例规定对于用人单位的违法行为可以追究相应的民事责任、行政责任和刑事责任。但在实践中，仍有进一步予以完善细化的必要，尤其是对刑事责任问题给予更多的关注，加大用9人单位的违法成本，减少劳动者维权的成本，在真正意义上实现对劳动者合法权益的有效保护。具体来说，可以在以后的刑法修正案中增加劳动犯罪条款的相关规定，在劳动法的修改过程中，增加刑事责任方面的条款。同时
18、， 劳动保障监察条例没有规定对用人单位负责人法律责任的追究，而实践中往往是用人单位的负责人以单位的名义从事违法行为， 所以， 在对用人单位的违法行为进行处罚的同时， 还应对用人单位的负责人进行处罚。8（P92）通过这些举措加大用人单位及其工作人员的违法成本，可以减少甚至避免“用人单位甘愿接受罚款的处罚也不愿意让劳动者享受到法律规定的权利”情形的发生，才能有效遏制侵犯劳动者合法权益案件的发生。 （二）强化劳动保障法治意识，矫正错位观念 劳动保障监察法律制度的完善离不开政府的主导和用人单位的配合。政府可以通过送法上门、现场咨询、培训、媒体宣传等途径，大力宣传劳动法 劳动保障监察条例等劳动保障法律法
19、规规章，并在此过程中，强化双方的劳动保障法治意识，转变用人单位和地方政府的错位观念。从用人单位方面来说，通过增强用人单位的守法意识和担责的自觉性，消除其对劳动监察执法的抵制情绪，积极与劳动保障监察部门沟通，以“以人为本”理念和谐处理其与劳动者之间的劳动关系，实现劳动者利益得到保障与企业长远发展双赢局面的尽快形成。从地方政府方面来说，不能为片面追求眼前经济效益而忽视用人单位与劳动者之间利益失衡问题，而要以可持续发展的眼光看到，劳动监察不仅关系到劳动者的合法利益问题，从长远看还有助于规范社会主义市场经济秩序，能够切10实维护正当公平竞争的市场氛围，从而优化投资环境，为地方社会经济的发展增添活力。
20、（三）尝试建立中央垂直领导的劳动监察管理体制 劳动保障监察条例的相关条文规定表明我国劳动保障监察机构的人力和物力均由各级地方政府负责调配。同时，劳动执法部门的行政层级较低，而且基本是由事业单位受行政机关委托行使相应的职权。这使得劳动保障监察机构的独立性备受质疑。再加上我国地域辽阔，各地的社会经济发展情况参差不齐，对劳动保障监察工作的重要性难以形成统一性的认识，影响了我国市场经济体制下和谐劳动关系的构建。对此，我们可以借鉴域外多数国家的中央垂直领导的劳动保障监察管理体制。“在这种中央集权模式下，各地不会因地方经济发展程度问题受到工作经费不足的困扰，有利于统一对劳动监察员的业务培训，改进执法水准。
21、可以使上下级劳动监察机构、从中央到地方的监管思想统一、沟通顺畅，执法资源能够合理配置，财政和人员不受地方政府的约束，更有利于保障劳动者的权益。 ”9（P31）在垂直领导体制内，还可以进行劳动保障网格化管理的有益尝试：以基层劳动和社会保障站所为依托，将劳动保障管辖区域划分为若干网格，明确各网格的人员、职责和任务，实时采集和监控网格内用人单位数量、用工人数、合同签订、参保、工资、工时、休息休假等情况，对企业不签订劳动合同，克扣、拖欠工资，非法用工，瞒报漏缴社会保险费等违反劳动保障法律法规的行为可及时掌握第一手资料，及时做出相应处理，实现责任明确、跟踪及时的劳动保障特别是劳动争议调解和劳动监察管理全面覆盖和动态监管的目标，以此
