1、1民族贫困地区农村最低生活保障目标瞄准效率研究摘要：农村最低生活保障制度（以下简称农村低保制度）的目标是稳定、持续、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。影响农村低保制度目标实现程度的主要因素包括救助的方式（输血式救助、造血式救助） 、救助的力度与覆盖面，以及救助对象的瞄准。作者对两个贫困民族自治县的实地调研发现，现有的农村低保户的确定方法使得民族贫困地区农村低保制度的目标瞄准效果存在一定偏差：从农户生计资产的视角来识别农村低保对象，对农户的生计资产进行测量并以此为依据判断农户纳入农村低保范围的先后顺序，农村低保制度的目标瞄准率明显提高；政府应进一步加大农村低保保障力度，真正实现动态管理和应保
2、尽保。 关键词：民族地区；农村最低生活保障；目标瞄准；生计资产 中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）03-0061-05 一、研究背景与逻辑起点 农村最低生活保障制度（以下简称农村低保制度）的目标是稳定、持续、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。影响农村低保制度目标实现程度的主要因素包括救助的方式（输血式救助、造血式救助） 、救助的力度与覆盖面，以及救助对象的瞄准。在 2007 年国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知的政策设计中，农村最低生活保障政策瞄准的对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农2村居民，主要是因病致残、年老体弱、
3、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成“生活常年困难” （即赤贫）的农村居民。但在实际的操作过程中， “生活常年困难” （赤贫）的标准如何界定，农户的年人均纯收入如何计算和衡量，家庭和共同生活的家庭人口如何界定等瞄准技术和研究视角，恰恰是目前各地县市政策实践者们最欠缺和最需要的。 在农村低保制度保障对象的瞄准理论研究方面，部分学者已经进行了开创性研究。但总体而言，理论界在“贫困”的维度、贫困与农户脆弱性（如因病返贫） 、贫困与农户风险等理论框架和计算方法等方面仍存在较大分歧。显然， “收入”只能反映农户贫困的一个方面，而不能反映收入之外其他维度的贫困。 从可持续生计的角度，英国国际发展署（DF
4、ID）将“贫困”界定为“由于不可持续的生计而造成的一种极端贫困状态” 。并在此定义的基础上建立了“赤贫指数” 。Sharp（2003）最早应用“赤贫指数”来衡量埃塞俄比亚的贫困状况。但客观而言，其计算赤贫指数的指标和方法仍然缺乏与我国民族贫困地区的结合和转化；并且其计算赤贫指数的指标往往来源于理论推导，而非理论推导和政策实践的结合；进行的实证分析也往往是官方提供的宏观数据，缺乏一线的入户调查；将研究对象和调查样本界定为民族贫困地区，以建立适合我国民族贫困地区农村低保保障对象的瞄准技术则更是匮乏。 基于政策实践的需要，以及理论研究的不足，调查组对湖南省两个贫困民族自治县的政策管理和执行部门进行了
5、座谈，修正了调查组先前基于农户脆弱性理论和可持续生计框架理论推导的“赤贫”指数计算指3标；然后对当地农村低保的救助对象进行了一线人户调查，并结合入户调查的一线数据评估民族贫困地区农村最低生活保障制度的目标瞄准率，尝试构建民族贫困地区农村最低生活保障目标的瞄准模式。 二、调查地区农村低保制度运行状况及目标瞄准方法 课题组于 2011 年 7-8 月赴湖南省 A 民族自治县和 B 民族自治县开展调研活动。选择这两个县进行调研的原因是，这两个县既是民族自治县又是革命老区县，同时还是国定或省定贫困县，对于研究民族贫困地区农村最低生活保障制度的瞄准效率具有一定代表性。A 民族自治县是国家扶贫开发工作重点
6、县（即国定贫困县） ，居住着侗、汉、苗、瑶等 13 个民族，少数民族占全县总人口的 87.3%。B 民族自治县是湖南省扶贫开发工作重点县（即省定贫困县） ，居住着侗、汉、苗等 15 个民族，少数民族占全县总人口的 64%。 此次调研主要从四个角度来考察民族贫困地区农村最低生活保障制度的运作状况：第一，与县民政局和扶贫办的领导和工作人员进行座谈，了解当地农村低保制度整体运行状况，收集相关资料和政策文件，如近三年的工作报告、统计报表、具体实施细则，并征求其对课题组前期构建的“赤贫”指标体系和计算方法的看法和建议等。第二，与乡镇干部、村干部进行座谈交流，了解当地农村低保制度在基层实施的细节。第三，人
7、户深度访谈低保户和非低保户，了解其对当地农村低保制度的需求和评价。第四，每个县选择 2 个乡镇，每个乡选择 2 个村寨，每个村寨随机选择 35 户左右进行问卷调查，共回收有效问卷 260 份。 1.调查地区农村低保制度运行状况 4A 民族自治县农村低保工作于 2006 年 7 月份全面启动，同时出台了关于建立农村居民最低生活保障制度的实施意见 ，将人均年收入低于贫困线的农村居民纳入农村低保范围。截止 2011 年 5 月底，全县共有农村低保对象 3800 户 8296 人，占全县农业人口的 4.13%。全年共发放农村低保金 574.20 万元，月人均补差水平为 57.7 元，农村低保金全部实现
8、社会化发放。 B 民族自治县的农村低促工作是在 2003 年实施农村特困救助的基础之上，于 2006 年底正式启动的。经过几年的努力，农村低保享受保障金人员由最初的 2164 人发展到目前的 11810 人；保障标准由 2006 年的 420元/年提高到现在的 1080 元/年：人均月补差由 16.8 元提高到现在的 68元。截止到 2011 年 6 月底，全县共有农村低保对象 6462 户 11810 人，占全县农业总人口的 3.47%。 按照规定，A 民族自治县和 B 民族自治县的低保户主要是由于因病致贫、因灾致贫、因残致贫、失地少地、年老、无子女或一女等原因被确定为农村低保对象。表 1
9、中列举了两个县因各种原因被纳入低保范围的人数。 2.调查地区农村低保目标瞄准方法 目前，两个县农村低保户的确定都必须经过村、乡、县“二评二审三公示” ，即个人申请、村小组评议、村民会议或代表会议复评、乡镇审核、县级审批的工作程序。首先，由基本符合条件的识别对象提出申请，村民小组评议后，村委会、工作组按照量化的指标进行调查核实。其次，召开村民代表会议集中进行民主评议，并对申请识别对象的贫困程度进5行排序，经公示和村委会、工作组签字盖章把关后报乡镇审核。再次，乡镇人民政府审核后公示，如公示无异议，经乡镇主要领导签字后报县审批。然后，县级由县民政局审批，并对审批情况进行公示，反馈给乡镇人民政府。最后
10、，公示和反馈无异议后，就被确定为农村低保对象。 课题组认为，以这种方式瞄准的农村低保户必然存在偏差，瞄准遗漏和瞄准漏出现象同时并存。一方面，这种确定方法没有收集详细的收入和支出数据，很难精确反映农户的收入情况。由于缺乏可靠的收入和支出数据，村民委员会只能依赖一些间接的贫困指标对低保申请人资格进行评议，而且绝大多数是以某个特殊个体而不是家庭为单位来确定低保对象。那些家中有人残疾、长期患病、缺乏劳动力的家庭以及因自然灾害暂时贫困的家庭最有可能获得低保。但是这些家庭中有些并不贫穷，有的家庭中其他成员有一定的收入来源和储蓄，家庭人均纯收入还高于当地的低保线，他们依然被纳入低保范围。另一方面，由于没有统
11、一的收入和消费支出标准，不同的乡镇甚至不同的村寨确定低保户时采用的收入标准也不相同，从而导致确定的低保目标存在一定的偏差。此次调查中，28.7%的被调查者都表示村里在确定低保户时存在村干部优亲厚友的现象。 3.调查地区农村低保目标瞄准效率 2011 年 B 民族自治县规定的农村最低生活保障线是年人均纯收入1080 元，A 民族自治县规定的农村最低生活保障线是年人均纯收入 1067元。本文将年人均纯收入低于 1080 元的农户界定为农村低保目标家庭。按照这一政策规定。260 份调查样本中有 83 户家庭人均纯收入低于 10806元这一低保线。因此，这 83 户应该是农村最低生活保障瞄准的目标家庭
12、，其他的 177 户家庭属于农村低保非目标家庭。 但在实践中，260 份调查样本中已经被纳入到低保范围的家庭共 70户，其中有 62 户属于低保目标家庭，目标准确瞄准率为 88.6%（见表 2） 。从表 2 中的数据可以得出如下结论： 第一，目标家庭中还有 21 户没有被纳入低保范围，挤出率为25.3%。这主要是因为调查的两个县虽然是民族自治县，但属于中部地区，没有享受到西部地区的优惠政策。由于两县都是贫困县，一方面，农户普遍收入偏低，贫困家庭和低收入家庭数量较多。另一方面，地方财政有限，县财政能够拿出的配套资金很少，无法扩大低保覆盖范围，导致低保覆盖面太窄仅为 4%左右。这种较大的供需缺口必
13、然会导致较大的挤出率。 第二，非目标家庭中有 8 户家庭被错误纳入低保范围，漏损率为11.4%。调查组依据国际标准，将当地农村人均纯收入的 40%作为低收入标准线。即按照湖南省 2010 年农民人均纯收入 5622 元的 40%（即2248.8 元）作为低收入标准线。结果发现，这 8 户纳入低保范围的非目标家庭人均纯收入都在低收入标准线以下，属于低保边缘户。 从总体上看，调查地区农村最低生活保障目标瞄准率还是比较高的，但是 25.3%的挤出率和 11.4%的漏损率应该引起政策制定者和执行者的关注和思考。这就要求政府不仅要进一步提高农村低保的保障力度，而且也应创新农村低保目标瞄准机制。前者主要依
14、赖于财政补贴，后者就要7依赖于一个有效的测量方法。目前依靠现有的做法，在没有可靠的收入和支出数据的前提下，对于低保户的识别确实是个难题。因此，本文尝试采用农户生计资产测量方法来识别低保对象，试图提高低保目标瞄准率。 三、基于农户生计资产测量的农村低保目标瞄准技术 1.民族贫困地区农村低保目标瞄准与农户生计资产测量 由于“收入”只能反映民族贫困地区农户贫困的一个方面，而不能反映收入之外其他维度的贫困。因此，要提高调查地区低保制度的目标瞄准效率，前提是准确计量农户的生计资产，进而确定其贫困程度。可持续生计框架是分析贫困原因、解决贫困问题的一种有效工具。目前使用最广泛的英国国际发展署开发的农户可持续
15、生计框架。是用一个二维平面图来展示生计构成的核心要素及要素之间的关系。在制度、政策以及自然等因素造成的风险性环境中，在资产、政策和制度的相互影响下，作为生计核心资产的性质和状况决定了农户采用生计策略的类型，从而导致某种生计结果，生计结果又反作用于资产，影响资产的性质和状况。依据英国国际发展署提出的可持续生计的理论框架，Sharp（2003）在对非洲进行的关于“赤贫”的量化研究中认为赤贫指数由三个核心要素构成：一是农户满足基本生存需要的能力；二是农户对那些能使他们摆脱贫困的核心生产性资产的可及性：三是农户对公共的或私人的转移支付的可及性。 以上述两个理论框架为依托，结合调查地区民政等农村低保政策
16、实8践部门的意见和建议，本文将农户的生计资产分为人力资产、自然资产、物质资产、金融资产和社会资产五大类，并拟在研究农户五类生计资产配置状况的基础上，利用可持续农户生计框架来识别、测量调查地区农户的贫困程度。 2.民族贫困地区农户生计资产测量指标体系构建 课题组设计、修正后的民族贫困地区农户生计资产测量指标体系如表 3 所示。其中，民族贫困地区的特殊属性主要通过二级测量指标体现。根据表 3 中各类指标的测量方法和权重设定。就可以分别计算出民族地区每一农户的人力资产、自然资产、物质资产、金融资产和社会资产等五大类生计资产的分值，而将农户五大类生计资产加总后的总值就能反映出农户的贫困程度。 3.基于
17、农户生计资产测算的农村低保目标瞄准技术及其应用 根据上述民族地区农户生计资产测量指标体系对每一个调查样本的五大生计资产总值进行计算，并按照生计资产总值由低到高进行排序。结果发现，调查地区生计资产总值最低的前 83 位农户正好都是我们确定的农村低保目标家庭，他们的生计资产总值都低于 1.81。实践中被错误包含的 8 个农户家庭分别排列在第 91 位、第 95 位、第 103 位、第 104位、第 111 位、第 112 位、第 115 位、第 114 位。表 4 中列出了按照农户生计资产总值对农户进行排列的顺序。 按照农户生计资产测量方法对农户进行排序，可以把农村低保所有目标家庭纳入低保范围，同
18、时把非目标家庭准确排除在低保范围之外。9这说明利用农户生计资产测量方法能够准确地对农户进行排序，从而提高农村最低生活保障制度目标瞄准率。 四、结论与建议 1.调查地区农村低保存在目标瞄准偏差 本文对调查的两个民族贫困自治县农村低保的目标瞄准效率进行了分析，结果表明，农村低保目标的确定存在一定偏差（25.3%的挤出率和11.4%的漏损率） 。调查中发现，在基层实践工作中，绝对贫困户基本都能被纳入农村低保范围，且不会引起争议。容易引起争议、使农户之间产生不公平感的主要是对于那些接近农村低保线的低收入边缘家庭的确定，这也是农村最低生活保障制度目标瞄准的难点。年人均纯收入在农村低保线附近的农户，家庭生
19、活状况有一定的差异，但他们之间差异比较小，而且大家生活水平都不高。采用目前现有的村、乡、县逐级推荐审批的办法很难准确判断和把握，究竟应该将谁纳入低保范围，这就为人为因素的介入创造了条件，造成基层实践中还存在一定的目标瞄准偏差。 2.建立基于农户生计资产测量的农村低保目标瞄准技术 本文尝试建立了民族地区农户生计资产测量指标体系，对于每一个调查农户按照生计资产总值进行排序，并以此为依据来判断农户纳入农村低保范围的先后顺序。分析结果表明这种方法可以对农户进行准确排序，农户生计资产量化方法不仅可以反映农户家庭收入状况，而且可以反映农户的生计状况，进而较全面地反映农户整体生活状况，具有较强的代表性。 在
20、基层实际工作时，这些农户生计资产相关信息的采集也比较简单。10容易掌握且可操作性强。因此，课题组提出的农户生计资产量化方法能够准确辨别农村低保对象，是提高农村最低生活保障制度目标瞄准率的一种有代表性、可操作性强的方法。社会保障部门应该加强对基层负责低保核查工作的人员给予资金补助，使他们入户调查有资金保障，而不是流于形式，这样才能保证资料的真实性，并加快电子信息化的建设。 3.加大农村低保保障力度。实现应保尽保 近年来，国家虽然增加了对农村社会保障的投入，但是中央财政承担农村最低生活保障资金的筹集责任还有待进一步提高。随着物价上涨，资金面临贬值的压力，现有资金很难有效保障农村低保居民的基本生活。
21、特别是贫困农村地区自身条件较差，受自然灾害和不可遇见的突发事件破坏的影响需要长期、大量的财力扶持，仅靠地方财力很难维持，所以应该加大中央政府对农村最低生活保障资金的投入比例。同时，由于东、中、西部经济发展不平衡和财政能力有差异，中央应该加大对中西部地区的资金投入，进一步明确中央和地方的资金投入比例。 此次调查的两个贫困民族自治县农村最低生活保障制度保障率仅为 4%左右，保障范围很低。建议对于这类贫困民族自治县中央能比照西部农村低保保障比例下拨低保资金，加大上级转移支付力度，减缓贫困地区地方财政压力。这样，地方政府才可以拿出更多的配套资金和工作经费用于充实乡镇和村级的最基层工作人员，从而才有可能采集到农户准确的信息，并进行跟踪调查，使农村低保政策达到理想效果，真正实现动态管理和应保尽保。 （责任编辑 陈孝兵）
