1、1民族地区矿产资源开发的补偿机制探究摘要：民族地区发展的优势之一是进行矿产资源的开发，但矿产资源的开采不仅造成资源本身的价值灭失，还会对当地的生态环境和人文环境造成破坏。传统的矿产资源开发补偿机制仅偏重于对资源本身的经济性补偿，而忽视了对生态环境和人文环境造成的破坏进行补偿。生态补偿为确保资源开采地的可持续发展所必须，应加以贯彻和推广；人文补偿对于保存和恢复民族地区特定的文化遗产意义重大，是民族地区更好地享有环境权的保障，在民族地区矿产资源的开发中应当引起足够的重视。借鉴国外的经验，在现行制度中适时进行生态补偿和人文补偿是很有必要的。 关键词：矿产开采；生态补偿；人文补偿；环境权 中图分类号：
2、D912.6 文献标识码：A 一、民族地区矿产资源开发之利弊 （一）进行矿产资源的开发是民族地区经济社会发展的重要途径之一 由于特定的历史、地理环境影响，我国少数民族地区经济、政治、文化等诸多方面的发展相对落后。这些诸多不利因素决定了民族地区照搬东部的常规发展模式是不现实的，我国民族地区的发展必须挖掘自身的特色。 民族地区的特色之处在于其资源丰富，其中矿产资源优势最为明显。2以能源矿产为例， “西部地区能源矿产蕴藏量丰富。全国 38.6%的煤矿，23.2%的石油和 70.l%的天然气储量都集中在该区。且煤的 25.5%的保有储量相对集中在陕西和新疆两省区；21.1%的石油储量集中在鄂尔多斯、准
3、噶尔、吐哈、塔里木和柴达木五大盆地；近 60%的天然气储量集中在鄂尔多斯盆地、四川盆地和塔里木盆地内”1。随着我国经济持续快速的发展，全国各地尤其是各工业地区对各种原材料、矿产能源的需求逐步增加。由于中、东部地区资源供给能力有限，此时民族地区丰富的矿产资源的重要性就得以体现；加之国家正在实行的西部大开发战略和民族地区所享有的特殊优惠政策，可知民族地区实现经济、社会发展的一个重要突破口在于矿产资源的开发。但同时我们必须清醒地认识到：开采的矿产资源主要用于其它工业城市而非矿产资源地自身的发展，且矿产资源的开发对当地会造成各种损害，包括资源本身的价值灭失、对当地生态环境和独特人文环境的破坏。因此鼓励
4、在民族地区进行矿产资源开发的大前提下，探究出合理的补偿机制就显得尤为重要。 （二）民族地区的矿产资源开发造成的损害 在民族地区开采矿产资源，必然会给资源开采地带来多种损害。具体言之，可概括为以下三类： 首先，使开采地资源本身的价值受损。由于矿产资源属于非可再生资源（此处的矿产资源特指狭义的矿产资源，即不可再生资源；地下水属于广义矿产资源的一种，但属于可再生资源） ，其在某一国、某一地区的总量是一定的，开采多少则总量减少多少。民族地区往往地处偏远，矿产资源就成为当地的主要财富，但随着矿藏的被开采，资源逐步耗竭，3其经济价值必然萎缩。因而，矿产资源的开采首先会对当地的矿产资源造成损害。 其次，对开
5、采地的生态环境造成的损害。矿产资源的开采对当地生态环境的破坏往往是立体性的：矿藏的开采会破坏当地的植被和土壤，易引起土地沙化和诱发泥石流等自然灾害；矿石浮选后的尾矿水中含有Cu、Pb、Zn、Ca、Cr、Mn、Fe、As、F-、Cl-、SO 等各种离子及各种浮选药剂的残余物，未经科学处理或处理不当，都将污染下游水土；矿藏开采中的爆破会产生噪声污染和粉尘污染。地处西部的民族地区，由于其生态系统更加脆弱，若不注重对生态的保护，其导致的后果将更严重。再者，对民族地区的人文环境造成损害。我国许多民族地区由于地处偏远，受外界的干扰较少，当地许多优美的自然景观得以较好地保存；同时在长期的社会发展中，许多少数
6、民族也逐步形成了具有自身民族特色的历史文化景观。不论是自然景观还是人文景观都属于世界遗产的重要组成部分，也是当地人文环境的体现。而矿产的开发，许多情况下要牵涉到开采地民众的搬迁，建筑物的拆除与新建以及对特定地域的挖掘、开采，期间难免会对民族地区的自然景观和人文景观造成损害。这也是在民族地区开采矿产资源不同于其他地区的新情况。 二、我国现阶段矿产资源开发补偿机制之不足 （一）现行补偿方式仅偏重于对矿产资源的经济性补偿 矿产资源的开发必然需要对矿产地进行补偿。我国早在 1996 年颁布的关于环境保护若干问题的决定就规定了“污染者付费，利用者补4偿，开发者保护，破坏者恢复”的责任原则，该原则也是矿产
7、资源开采者进行补偿的指导原则。但在现实中，我国现有的关于矿产资源补偿的具体规定则显得十分不足。现阶段，我国对矿产资源开发所征收的补偿费用主要包括：矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费和探矿权价款、采矿权价款。 1.矿产资源税。我国于 1993 年 12 月 25 日颁布了中华人民共和国资源税暂行条例 ，并于同年的 12 月 30 日颁布了中华人民共和国资源税暂行条例实施细则 。根据上述法律规定，所谓矿产资源税是指国家对于原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、固体盐等矿产资源所征收的一种税收。同时国家对该种税收实行“普遍征收、级差调整”的方式。“普遍征收”即对上述所有的矿产资源
8、都征收一定的税款，体现的是对矿产资源的价值补偿；而“级差调整”则是针对不同的矿区、企业征收不同的税款，目的在于平衡资源的开采成本，尽可能地实现公平竞争。 2.矿产资源补偿费。我国自 1994 年 4 月 1 日开始施行矿产资源补偿费征收管理规定开始对开发主体征收一定的补偿费用。该法规第 11条规定：“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。 ”矿产资源补偿费使用管理办法第 3 条明确规定：“矿产资源补偿费纳入国家预算，主要用于矿产资源勘查支出、矿产资源保护支出及矿产资源补偿费征收部门经费补助。 ”可见，矿产资源补偿费仍然主要用于矿产资源本身。 3.探矿权使用费和采矿权使
9、用费。1996 年 8 月 29 日修改的中华人民共和国矿产资源法第五条规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取5得的制度” 。随后国务院颁行的矿产资源勘查区块登记管理办法 、 矿产资源开采登记管理办法 、 探矿权采矿权转让管理办法三个法规又将上述使用费的征收加以细化规定，由采矿权人根据开采的面积以一定的标准逐年缴纳。实际上，上述使用费仍然是采矿权人和探矿权人为取得矿产资源的一定权能所支付的对价，仍然体现的是对矿产资源本身的补偿。 4.探矿权价款和采矿权价款。我国矿产资源勘查区块登记管理办法第 13 条规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的，探矿权申请人除依照本办法第 12 条的
10、规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款。 ”矿产资源开采登记管理办法第 10 条规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第 9 条的规定缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款。 ”可见探矿权价款和采矿权价款只是矿产的开发者对国家先期探矿和采矿投入的一种补偿，是国家收回前期投入成本的一种措施，并没有体现出对矿产资源的任何补偿。 通过上文的分析可以得知，矿产资源税、矿产资源补偿费和探矿权使用费、采矿权使用费都体现为对矿产资源本身的经济性补偿；而探矿权价款、采矿权价款只是为国家勘探投资成本所支付的
11、对价。上述所有费用都没有体现出对生态环境或人文环境的补偿。 （二）现行补偿方式难以避免对民族地区的生态损害和人文损害 由于现行的补偿机制中，仅仅对开采企业征收一定的经济性补偿价款，而没有对企业的生态补偿和人文补偿作额外的要求。缺少了法律的6强制性要求，仅仅依靠道德和舆论的压力，对于追逐利润最大化的企业而言，是很难在开采过程中进行自我约束减少污染或事后主动对被污染的环境进行修复的。相反，在缴纳一定的经济性补偿费用之后，将导致的是企业的“滥采”与“乱排” 。 这种“急功近利” 、 “杀鸡取卵”式的开采模式不但不利于经济的持续发展，对当地生态环境与人文环境造成的损害也不难想象。在国家西部大开发的进程
12、中，避免走“先污染后治理”的老路，保护西部生态环境是我国一贯坚持的方针。原全国人大常委会委员长李鹏就曾经强调：“西部大开发要处理好经济发展与环境保护的关系，实现资源开发和生态保护的良性循环，为子孙后代留下一个可持续发展的空间”2。 三、在民族地区开发矿产资源应进行生态补偿和人文补偿 （一）民族地区的矿产资源开发应进行生态补偿 在开发矿产资源时应进行生态补偿的观点，近年来为不少学者所赞同。对矿产资源生态补偿的理解，有学者认为：“矿产资源开发生态补偿是指因矿山企业开采利用矿产资源的行为，给矿区周围的自然资源造成破坏，生态环境造成污染，矿业城市丧失可持续发展机会而进行的治理、恢复、校正所给予的资金扶
13、持、财政补贴、税收减免及政策优惠等一系列活动的总称”3。另有学者认为：“矿产资源生态补偿是国家通过对矿产资源的探矿权人、采矿权人征收一定数量的矿产资源补偿费以实现国家作为资源所有者的权益，并对因矿产资源的开发利用而利益受损者进行相应的经济补偿；与此同时，国家通过征收矿产资源补偿费来促进新技术的研发以寻求替代性的矿产资源，并对因矿产资源开发而受7到损害的生态环境进行恢复、整治、补偿”4。上述观点虽有一定分歧，但基本内涵一致。笔者认为，为了确保对矿产开采地生态环境的有效保护，应将矿产资源的生态补偿范围适当扩大，即凡是在矿产资源的开发过程中，应当用于矿产资源生态恢复的一切必要补助手段皆属于矿产资源的
14、生态补偿。在民族地区开采矿产资源和其他地区一样，建立矿产资源的生态补偿制度十分必要。 我国民族地区的特定状况决定了在当地进行矿产资源开发必须要给予当地以生态补偿。首先，我国少数民族集中的广大西部地区处于我国地势的第一和第二阶梯，是中下游地区丘陵、平原的天然生态屏障。西部又是我国黄河、长江等主要河流的发源地，其生态状况的好坏与全国人民的命运息息相关。其次，由于特殊的地理因素影响，西部地区的生态系统相对较为脆弱，破坏容易而恢复却很困难，有些甚至是难以恢复的，况且对于已破坏的生态系统再恢复的代价也是极其昂贵的。因而在西部矿产资源的开发中不征收一定的生态补偿费进行及时的生态改善，很有可能导致得不偿失的
15、后果。再者，民族地区也是我国的国防重地，“少数民族分布地区多为边境和国防要塞，2.2 万公里的陆地边界线中有1.9 万公里属于民族自治地方，2 100 万边境人口中有 48%的少数民族同胞”5。故而，只有维护好民族地区的良好生态环境，才能使我们的少数民族同胞安居乐业，确保国防稳定。 在矿产资源开发时进行必要的生态补偿，应当在各地区普遍加以推行。而特殊的地理环境则决定了在民族地区开采矿产资源时更应注重对当地的生态补偿。 8（二）民族地区矿产资源开发应进行人文补偿 我国少数民族地处偏远地区，各民族在其历史发展进程中创造了具有本民族特色的物质文化和精神文化。特定的民族文化是该民族历史发展水平的见证。
16、 “民族传统文化是一个民族世代积累的文明成果，可以强化一个民族的自尊心、自信心，是一个民族不断发展的源泉”6。同时这些“传统文化是人类宝贵的文化遗产，其具有消失后不可再生的特点”7。民族文化的发展与当地的地理环境密切相关，正所谓“一方水土养育一方人” ，独特的自然生态环境在民族文化的形成中意义重大。然而在民族地区开采矿产资源必然会对当地的自然生态环境造成一定的破坏，这也就使当地文化遗产的生存环境受到威胁。因此，在民族地区开采矿产资源必须考虑到对当地民众的人文补偿。关于在民族地区开采矿产资源应当进行人文补偿的观点，目前还没有被多数人所认识，但笔者认为这种补偿方式在我国民族地区尤为重要，理由如下。
17、 1.这是对环境权更全面追求的需要。要探讨矿产资源开发中的人文补偿，首先应当明确环境权的内涵。环境权首次在国际社会得到承认是在 1972 年联合国召开的人类环境会议上。该会议通过的人类环境宣言规定：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。 ”而所谓环境权则是指：“为环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务。”8可见，环境权的内涵是相当丰富的，是主体“享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利” ，这其中必然包含了主体应当享有良好的生态9环境与人文环境的权利。但
18、在传统的资源开发领域，行为主体可能会意识到对生态环境的破坏与补偿，却忽视了因资源的开发对人文环境的破坏与补偿。 2.人文补偿具有独立价值。人文补偿既不等不同于生态补偿，也不能被生态补偿所包容。生态补偿侧重于维护当地良好的生态环境，目的在于促进人与自然和谐发展；而人文补偿则是对当地历史、文化等人文景观的恢复，注重的是特定地域的文化价值。尽管生态补偿也关注到特定地区的可持续发展，但这种为促进可持续发展的补偿仍限于因对自然生态的破坏而引发的补偿，并不包含对当地人文景观、民族习俗等人文生态的补偿。不难发现，人文补偿与生态补偿的侧重点并不相同，生态补偿并不能将人文补偿加以囊括。在人文价值含量较高的民族地
19、区开采矿产资源，进行一定的人文补偿实属必需。 3.人文补偿的理论依据。 一方面，矿产资源人文补偿的直接依据在于环境公平原则。环境公平要求所有主体在对环境的享有方面实现平等，任一主体的行为都不应对其他主体的环境造成破坏，同时对其造成环境破坏的行为要进行一定的补偿。人文环境是环境的重要组成部分，是民族地区的人民应当享有的环境权利之一，故对破坏人文环境的行为理应进行补偿。另一方面，矿产资源人文补偿的根本依据在于民族平等。 尽管民族地区的人文价值观不代表着社会的主流价值观，甚至与同时代的社会主流价值观相悖， 但这种人文价值观毕竟是当地民众在特定的历史条件下长期发展的产物，是当地民众历史、文化的体现，为
20、当地民众所认同。这种独特的人文遗产并不应当被冠以“落后” 之名，而10应享有获得同等保护的权利。此时征收一定的人文价值补偿费，对于更深层次地保全民族文化、实现民族平等意义重大。 4.人文补偿的法律根据。 我国法律中虽然没有明文规定在矿产资源开采时要进行人文补偿，但我国法律中有对民族地区人文遗产保护的规定。如我国宪法第 26 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害” ；第118 条规定：“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族地方的利益” ；第 119 条规定：“民族自治地方的自治机关保护和整理民族的文化遗产” ；我国民族区域自治法第 6 条规定：“民族
21、自治地方的自治机关继承和发扬民族文化的优良传统，建设具有民族特点的社会主义精神文明，不断提高各民族人民的社会主义觉悟和科学文化水平” ；第 45 条更是明确指出：“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展” 。这些对民族地区人文遗产保护的法律规定，就成为了在矿产资源开发中征收人文补偿费用的间接法律依据。 5.人文补偿的现实需求。 西部大开发的过程，是西部地区经济化、现代化的过程。西部大开发的动力来源于中、东部地区发达的工业化，故该过程也是东部发达地区文化理念、价值观向西部推进的过程。这种推进的过程既可能是缓慢的也可能是急剧的。但无论如何，这种单一化的进程必然会影响到西部地区的独特的民族文化，使我国的多元文化并存的局面受损。在矿产开发过程中，某些项目会涉及到当地民众的搬迁，建筑物的拆除与重建，
