1、1失独家庭社会救助问题研究摘要 近年来，失独家庭救助问题日益受到政府和社会的重视，虽然中央层面尚没有统一的制度安排，但各地结合自身人口特点和经济社会发展状况先行先试，创新了养老、医疗救助机制。不过，救助中存在的缺陷也是显而易见的。从制度设计和政策实施来看，失独家庭现有的社会救助体系残缺与失衡；从现有社会支持体系的建设状况而言，社会救助功能的发挥亟待加强。为此，政府主管部门应当扮演好“第一责任人”的角色，多措并举、引导、组织构建失独家庭救助的“社会保障网” ；构建失独家庭的社会支持体系，形成全社会救助的长效合作机制；帮助失独家庭建立互助支持机制，实现自我帮扶和救助。 关键词 失独家庭，社会救助，
2、社会救助体系，社会救助功能，互助支持机制 中图分类号C913.6 文献标识码A 文章编号1004-4175（2013）06-0062-05 计划生育政策实施三十多年来，减少了四亿左右的人口，人口红利为国家发展和社会进步作出了巨大贡献。然而，与此同时，多年来该政策运行的累积和负面效应亦日渐凸显， “失独家庭” 、 “失独老人” 、 “失独群体”等词汇逐步走进公众的视野，并引发了诸多社会治理难题。本文主要针对失独家庭社会救助现状、存在的缺陷及其完善问题进行探讨，从而使失独家庭得到有效的帮扶和救助。 2一、失独家庭的社会救助现状 关于“失独家庭” ，目前理论界尚无统一的概念，但通常系指独生子女发生意
3、外、死亡，其父母不再生育和收养子女的家庭。 1 失独家庭是长期以来我国“一胎化”计划生育政策推行的产物，独生子女的唯一性导致其家庭本质上成为风险家庭。 2 独生子女作为整个家庭“唯一的希望”和“全部的生活追求” ，一旦其遭遇到意外甚至不幸逝世，整个家庭将面临着“天崩地裂”的境遇。父母在经历了“失独”的人生悲剧之后，只能在抱残守缺中独自承受精神无依的折磨和生活无靠的压力，失子之痛和情感苦楚难以想象。第六次人口普查数据和卫生部发布的2010 中国卫生统计年鉴显示，我国失独家庭已超过 100 万并正以每年 7.6 万个左右的速度递增。而人口学专家、 大国空巢作者易富贤根据人口普查数据推断：中国现有的
4、 2.18 亿独生子女，会有 1009 万人在25 岁之前离世。这意味着不用太久之后的中国，将有 1000 万家庭成为失独家庭。 3 面对规模如此庞大的社会弱势群体，全社会理应给予充分的理解和关注，通过深入洞悉其生成背景和现实困境，多措并举、重点帮扶，真正为其提供一把能够遮风挡雨的 “保护之伞。 ” 近年来，失独这一弱势群体日益受到政府和社会的重视，人们亦开始重新审视与关注现有社会救助体系和帮扶制度。目前对于失独群体的救助，较高层次的法律规范便是 2001 年颁布的中国人口与计划生育条例第 27 条之规定，即独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方政府应给予必要的帮助。此外
5、，2007 年，我国还专门出台了一项针对独生子女伤残死亡家庭的扶助制度，即人口计生委3财政部关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知（国人口发200778 号） ，当年便在十个省市试点，并逐步在全国推行。根据这一通知，独生子女伤残死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，符合相应条件的，由政府给予每人每月不低于 80 元和 100 元的扶助金，直至亡故为止，从而为失独家庭提供相应的经济帮助。而面对失独家庭中的养老、医疗、护理等问题愈发凸显的现状，2012 年 4 月国务院在国家人口发展“十二五”规划中明确提出，鼓励有条件的地区在养老保险基础上，进一步加强养老保障工作，积极探索为独生子女
6、父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。 目前，虽然中央层面尚没有统一的制度安排，但各地结合自身人口特点和经济社会发展状况先行先试，创新养老、医疗服务机制，如北京市计划在未来三年内，通过“暖心计划” ，每年为每位失独父母出资 2800元，购买涵盖养老、医疗、意外、人寿、女性安康等险种在内的综合性保险；而重庆作为中国首批特别扶助制度试点市，率先出台了“失独家庭”特别扶助金制度。 4 同时，一些地区还加强了对相关制度的设计和调整，在失独老人监护人指定、机构养老以及住院医疗等领域进行了有益的探索，消除了失独群体获得养老服务准入障碍。此外，解决失独老人的养老问题，激发社会活力、引导
7、社会组织广泛参与也是一些地区的通行做法。在一些地方政府的支持下，社会相关人士自发组成的志愿者队伍和心理辅导队伍，通过采取“一对一”或“多对一”的形式，为“失独家庭”提供老年人家政、生活照料、医疗陪护以及心理干预和心理治疗；鼓励失独家庭再生育，并为其提供各项技术服务和生育指导；4协助失独家庭收养、领养、过继子女，并在办理手续时提供方便等等，在失独家庭社会帮扶体系的构建中艰难前行。 5 二、失独家庭社会救助中存在的缺陷 失独家庭的伤痛是叠加的、复合的，而形成原因亦是深刻和复杂的。尤其是近年来，伴随着我国未备先老、未富先老的老龄化社会的提前到来，失独家庭经济困难、精神忧郁、保障缺失等一系列的治理难题
8、更是日益凸显，极大地拷问着当前脆弱的社会救助，并高度影响着社会的持续发展和公平正义。 6 为此，我们必须科学反思和针对性地找寻现有失独帮扶制度的缺失，加强顶层制度设计和体制创新，从而有效解决失独群体的各种问题。 首先，从制度设计和政策实施来看，失独家庭现有的社会救助体系残缺与失衡。长期以来，我们对于失独家庭的社会保障存在着严重缺失和历史欠债。其主要包括： 1.对于失独家庭的救助标准偏低且执行不到位。尽管法律规定，独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方政府应给予必要的帮助。然而，多年来，所谓“必要的帮助”标准为何？如何掌握？由谁来负责或监督？对此并没有明文规定，政策不明晰、
9、不配套导致其在实际执行中往往随意性、随机性、区别性较大。经统计，各地对“失独”父母的补助标准金额集中在每月每人 200 元，不仅标准偏低，并且发放中对女方设置了严格的年龄限制（即要求女方年满 49 周岁，夫妻双方才能同时纳入扶助范围） ，由于缺乏国家层面的政策力度，救助效果并不理想。 7 而在失独群体中有相当大数量是因为子女患病最终5不治而导致的，之前为给孩子看病、诊治，使得一些本不富裕的家庭花光了所有的积蓄甚至于债台高筑。子女离世后，整个家庭长期陷入因病致贫的困境之中，生活异常窘迫。当前的实际情况是半数以上的失独家庭达不到当地的平均收入水平，月收入在 1200 元以下，20%的失独家庭靠低保
10、维持生活。 8 无疑，上述微薄的经济救助对于失独家庭而言往往仅是“杯水车薪” 。尽管 2012 年 9 月 20 日民政部表示失独家庭是我国计划生育实施以来出现的新情况、新问题，将重点统筹研究这个问题，并指出应该比照现有的“三无”老人标准给予救助和解决。但关于失独家庭如何入住养老机构并获取补贴、居家养老如何享受政府免费的购买服务以及获得相应的医疗救助， 政策却并未作出细化和配套规定。此外，在对失独群体的扶助标准、一次性补助条件、社会投保以及扶助形式等方面尚未作出细化和配套规定，因此落实仍需假以时日。 2.相关政策和制度为失独老人的养老和医疗设置了重重“门槛” 。以养老为例，目前我国传统养老模式
11、仍是居家养老，在现有独生子女政策中社会将形成“4-2-1”的养老结构，而失独家庭则将最下方的“1”不幸失去，这便使养老问题变得极其尖锐，失独者养老唯有更多地依靠社会组织和机构来解决。然而，目前对于老年公寓接纳失独老人的政策和制度保障却严重匮乏，且在有些政策中还对失独老人入住养老机构设置了不合理限制。如社会养老机构往往根据现有政策规定以没有监护人签字、缴费无人担保和医疗、后事无人负责等理由将失独老人拒之门外。无独有偶，在住院医疗方面，我国现行的政策也有在进行手术等医疗行为时需经亲属签字的强制性规定，导致失独老人往往面临着无人签字而不能得到及6时救治的客观障碍以及无钱医治、术后无人照料的现实窘境。
12、这就导致失独群体在承受巨大心理创伤的同时，还普遍面临着患病率高和照料资源匮乏的状况。据统计，失独群体中有 50%的人患有高血压、心脏病等慢性疾病，患癌症、瘫痪等重大疾病的占到 15%，60%以上的患有抑郁症，半数以上甚至曾有过自杀的倾向，生活状况令人堪忧。 9 3.失独家庭社会救助缺乏完整的制度框架。救助途径的单一和制度的缺失是目前我国失独群体生活无助、精神凄苦、心理绝望的重要成因。一方面，国家尚未从宏观层面搭建出完整的失独救助制度体系，导致无论是基本生活保障制度抑或是专项扶助制度都存在严重缺失。由于缺乏中央的统筹规划和刚性规制，在养老资源补贴供给、政府提供免费服务、医疗救助报销比例、监护人指
13、定、综合保险类别设置、廉租房申请程序等诸多失独群体生存和生活的重要领域，各地往往“灵活”掌握和执行，造成标准不一、无序发展的现实状况。另一方面，关于精神救助和情感关爱的制度缺失。在中国的传统家庭观念之中，孩子不仅是血脉的延续，更是精神的寄托。失去孩子便意味着情感失去依托，整个精神世界崩塌，这种哀怨和创伤之痛远比老无所养影响更深、持续更久。因此，失独群体对社会温暖和情感慰藉便异常渴望。没有心灵救助，他们便无法从痛苦中解脱，真正回归社会。作为身心受创最重的群体，失独母亲在承受着失子之巨痛的同时，还要面临生育困难和生活艰辛，甚至是婚姻家庭破裂的危险。然而，反观现有制度，社会精神赡养的体系和长效化的感
14、情关爱机制严重缺失，弥补失独家庭情感悲伤的制度（包括孤儿收养、生育检查、优生保健等制度）未能有效跟进，导致失独群体难以得到有7效的心理疏导和情感关怀。 其次，从现有社会支持体系的建设状况而言，社会救助功能的发挥亟待加强。社会力量的广泛介入和积极参与是失独家庭重构的重要外部条件， 其能为失独群体提供物质和精神的种种帮助。为此， 就必须积极开发社会资源， 打造政府和社会合作共治、 共同扶助的格局。而目前我国在失独群体的社会管理中， 由于缺乏统一、 规范的指导框架和建设体系， 不同的社会力量没有明确的角色定位和职能分工， 各社会群体往往处于各自为政和无序探索的发展状态之中， 无法对失独群体诉求形成高
15、效、 高质的回应合力。并且一些地区的社区组织、 养老机构、社工组织、 慈善组织等还未能充分认识到失独群体帮扶的社会意义， 对于失独家庭的生活困难、 身体状况以及心灵隐痛等存在着漠视和观望的态度， 工作方式缺乏主动和创新。 同时，缺乏对失独家庭数量、 年龄分布、 经济状况、 特殊困难等基本信息的掌握和研究， 难以为失独群体实现组织化的维权和充分的利益表达， 亦无法为失独家庭提供分层次和个性化的服务项目和内容。此外， 现有社会力量中，服务队伍的专业化水平和素质参差不齐， 缺乏科学方法、 沟通技巧和心理疏导的训练， 在服务中手段单一、 内容枯燥， 难以有效帮助失独者排解内心的苦楚，从而树立起健康的生
16、活态度。 三、失独家庭社会救助的策略选择 面对失独家庭持续增加而带来的种种社会管理难题，结合当前失独家庭生活窘迫、养老困难、心灵孤寂的多元成因，我们认为唯有政府、社会、个人多方力量协同配合、合作共治，方能为其提供有效制度保护8和精神赡养，进而让社会关爱的阳光照耀到每个不幸的失独家庭。 （一）政府主管部门应当扮演好“第一责任人”的角色，多措并举，引导、组织构建失独家庭救助的“社会保障网” 。首先，民政、人口等政府管理部门应当加大对失独家庭的关爱和照顾，有所担当，明确在失独问题中国家所担负的不可推卸的补偿责任。失独家庭是“一胎化”人口计生政策长期推行的产物，失独者是为了国家的改革大局和经济发展作出
17、巨大贡献和牺牲的社会群体。为此，政府主管部门应当设身处地地体察和分析失独家庭的现实困难和心灵创伤，出台供养失独家庭的各种制度和政策，加大对失独群体的资源倾斜和支持。主动引导、营造全社会关爱和帮扶失独家庭的和谐氛围，让失独者有尊严和体面的生活。这既是政府的责任使然，更是对失独群体忠诚和遵照国家政策所作贡献的有力补偿，唯有此方能体现出政府的责任和社会的公平、正义。 其次，各级政府主管部门应当主动做好主导和引领工作，创新思路，建立、健全现有的失独家庭社会救助体系。其中的重点包括：其一，政府主管部门应当从整体上摸清失独家庭的整体数量、结构、现实困境、核心诉求等基本信息，宏观地、全景地对失独家庭的核心要
18、素进行收集、统计，建立失独家庭数据库，并将其定期在社会和民众间发布、公示，实现信息的交互，打造动态化的信息分析机制、政策制定调整机制、诉求回应机制，从而为寻找问题解决的突破口和反馈制度执行的效果提供依据。其二，科学总结和探讨各地失独家庭帮扶的工作经验，充分利用民政部及卫生、计生管理部门的组织网络，出台国家层面失独群体的社会救助制度与政策体系。失独群体所承受的伤痛和困难是多方面的，因9此便要求政府必须把救助工作本身当作一项“系统工程”来完成，其间涉及经济扶助、医疗救助、生活照料和心灵慰藉等多个领域，必须打好政策的“组合拳” 。一方面，通过建立政府负责、民政牵头、部门协同的机制，全方位、科学地谋划
19、出符合我国经济、社会发展特点的失独家庭救助制度体系。其中重点涵盖：基本生活保障制度（含最低生活保障制度、临时救助制度、重大灾害保障制度等） 、专项救助制度（包括医疗、养老、就业、教育、法律等救助制度）以及引导和帮助建立社会互助制度（含社会帮扶制度、配套优化制度及社会捐赠、收养制度等） ，从而优化服务资源的配置，为失独家庭建立兜底的社会保障网络。同时，针对不同地域发展状况和诉求差异，在帮扶重点制度的设计上，力争做到有所区别、有的放矢。如对城市失独群体主要以心理、医疗和就业为扶助重点，帮助他们摆脱心灵孤独并重新融入社会；而对于农村失独家庭则应以保障其生活基本需求为焦点，进而对其进行专项的帮扶配套。
20、即在保证其基本生活要求的同时，同步提升其生活的信心。 10 此外，民政部门和地方政府还应紧紧把握失独家庭救助的需求类型，在经济救助、生活救助和心灵救助三方面“做足文章” 。即在深入调查研究的基础上，广泛获取失独者实际生活困难的信息，并从制度上设立救助失独家庭的国家基金，由财政出资并接受社会的捐赠，从历年的社会抚养费累积中提取一部分作为原始基金，专款专用，给予失独者相应的物质帮助；创新扶助形式，通过增加为失独者购买医疗保险，提高社会保障报销比例等方式提高他们的医疗补助水平；11 支持建立心理关怀和精神抚慰机制，设立专门的心理咨询机构，组织心理干预专家和培养心理调适人10员，对失独者进行专门、悉心
21、的心理辅导，帮助其走出自我封闭、自我悲痛的阴影。另一方面，政府管理部门还应当结合社会环境的变化对现有政策进行及时改革和修正。主要包括救助标准的重新调整以及扶助门槛限制的及时取消等。针对目前国家对失独家庭补助标准偏低的客观事实，应当提高补助标准，综合考察国家的财政收入状况、各地的经济发展水平以及上一年度的消费物价指数，动态化地制定扶助标准，并确保扶助金及时、足额发放到位；取消在扶助金领取时不合理的条件限制，保证失独家庭切实获得特殊的照顾和安心生活。与此同时，针对目前失独老人入住养老机构和进行医疗救治中对监护条件的限制，政府可设置特定的部门为其提供群体服务，并为其提供法律依据和政策支援。为失独老人
22、设立专门的养老机构和敬老院，并从法律和制度上明确机构的定位、管理的主体以及运行机制，消解失独者进入敬老院监护人缺位的现实困境，并统一负责处理失独老人的养老、治病以及身后财产处理等事项。对医疗签字等问题应与医院协商，充分考虑失独群体的特殊性，修正政策，确保失独老人生病后能得到及时有效的诊治。此外，还要对现行的收养制度进行改革，鼓励失独家庭优先收养孤儿。对于失独群体中有能力也有意愿的再养家庭应给予政策上的支持。通过设置失独家庭抚养孤儿的特殊津贴以及建立失独家庭管理部门与儿童福利院的信息互通机制等举措，实现失独家庭的重建和失独者的家庭复归。 再次，各级政府主管部门应当强化失独家庭的社会管理，组织和激发社会的活力，群策群力，攻克难题。各政府主管部门应强化与社会组织的通力合作，积极培育一批致力服务于失独家庭的社会组织和专业化队伍，努力
