1、1推动江苏城镇化尽快向质量提升转变摘要：今年全国“两会”期间，习近平总书记参加江苏代表团的审议讨论时发表重要讲话，其中围绕城镇化问题，指出了我省城镇化取得的成就和存在的问题，强调要推动城镇化向质量提升转变。省委、省政府高度重视，目前把提升城镇化质量作为江苏转型发展的“三大重点”之一。 关键词：城镇化；提升质量；对策建议；江苏 中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：16716604（2013）050059-07 党的十八大把推进城镇化作为我国推进经济结构战略性调整的四大重点之一，强调要明显提高城镇化质量。十八大报告指出，要“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服
2、务、吸纳就业、人口集聚功能” 。在今年全国“两会”期间，习近平总书记对江苏推进城镇化提出了殷切期望一“推动城镇化向质量提升转变” 。可以说，尽快提升城镇化质量，已经非常急迫地摆在江苏面前，需要精心研究和科学决策。 一、最近几年江苏城镇化取得的进展及存在的问题 进入新世纪以来，江苏经济社会的快速发展，使城镇化进程超出了人们的预期。特别是最近几年，省委、省政府以科学发展为主题、转变经济发展方式为主线，创新城市发展思路，加强城市工作部署，促进城2市发展取得了新进展，表现出一些鲜明特点，同时也出现了若干问题。 （一）最近几年江苏城镇化取得的重要进展 1.经济实力进一步增强，人民生活水平进一步提高。省域
3、经济的基础在市（县、区）域经济。最近 5 年来，江苏全省地区 GDP 连跨 3 个万亿元台阶，2012 年已达 54 058.22 亿元，13 个省辖市的经济总量均保持在千亿元以上，其中苏州突破了 1.2 万亿元；2012 年，全省人均 GDP 超过了 1 万美元，达到 10 827 美元，城乡居民人均收入分别突破 2.9 万元和 1.2 万元，其中，城镇居民人均可支配收入达 29 677 元，比全国平均水平高 5 112 元。农村居民人均纯收入达 12 202 元，比全国平均水平高出 4 285 元。城乡居民收入之比为 2.4：1，差距是全国最小的省份之一。2.城镇化率大大高于全国平均水平，
4、多个城市获得不同殊荣和名誉。经过多年努力，到 2012 年，江苏城镇化率已达 63.0%，比全国平均水平高出 10.4 个百分点；城市综合竞争力也明显提升，苏州、南京、无锡三市进入“2012 中国城市综合竞争力”排行榜前 20 名，分别排在第7、11、20 位。2012 年，在全国城镇化质量排名中，苏州位列第 4、南京位列第 7。南京还荣膺“2012 中国幸福宜居城市”大奖，太仓市被授予中国人居环境奖，无锡、常州、镇江、泰州和南京河西新城等则人选住建部智慧城市试点名单。 3.生态文明建设取得新成效，城乡生态环境继续改善。最近几年，江苏生态环境保护力度进一步加大，坚持实施“碧水蓝天”工程，节能减
5、排取得新成效，污染综合防治工作得到加强，美好城乡建设持续推进，3村庄环境整治进展良好。 （二）最近几年江苏城镇化进程中出现的若干问题 1.“土地城镇化”快于“人口城镇化” 。最近几年，江苏城市空间明显扩大了，但人口增长相对缓慢。以 20072011 年为例，13 个省辖市的市区面积从 21 973 平方公里增加到 28 397 平方公里，增加了 6 424 平方公里，增长了 29.2%，年均增长 5.9%；城市建成区面积，从 1 894 平方公里扩大到 2 590 平方公里，扩大了 696 平方公里，增长 36.8%，年均增长 7.3%；城市人口，从 4 056.23 万人增加到 4 889.
6、36 万人，增加了833.13 万人，增长 20.5%，年均只增长 4.1%，致使人口密度不升反降，由每平方公里 1 846.0 人下降到每平方公里 1 721.8 人。由此可见，江苏“土地城镇化”快于“人口城镇化” ，在一定程度上形成了如习近平总书记所批评的那种“城市病”“土地城镇化”蔓延和“摊大饼”式扩张。这可称之为“残缺型城镇化” 。 2.“数字城镇化”高于“实际城镇化” 。 “残缺型城镇化” （或称“不完全城镇化” 、 “半城镇化” ） ，是“人口城镇化”相对缓慢的重要原因之一。 “残缺”的关键在于农民工“市民化”进展缓慢。尽管江苏早就实施户籍制度改革，但由于相关政策并没有真正得以落实
7、，致使部分“城里人”并没有城镇户口。即使是已经长期在城市就业且有稳定收入和住房的农民，由于长期形成的与户籍捆绑的行政管理模式没有彻底改变，也难以或不愿改变身份。因此， “数字城镇化”才高于“实际城镇化” 。据江苏省住建厅有关领导称，在江苏，2010 年全省常住人口 7 866 万，聚集在苏南和沿江城市中的省外外来人口 940 多万、省内外来人口 550 万，4其中相当比重的人口长期稳定在城镇打工、经商，在一座城市务工 6 年以上的达 25%，不少人已经固定在一个城市 10 年左右。但是，江苏现有城市化率中，有三分之一的进城农民没有享受到市民待遇。这种城市化是不公平的。同时，农民工由于不能融入城
8、市，依然是“农民”而非“市民” ，他们既需要在家乡保留承包地，又需要在家乡保留宅基地。在家乡保留的住房大多闲置，而在城里连租房子都很不容易，城里也需要有一份属于他们的建设用地，这种模式的土地代价是双份的！其实，目前我国理论界、学术界已经基本形成共识，我国城镇化率中的虚高部分大概有 1617 个百分点。如此算来，我国的城镇化率只有 37%左右，江苏也只有 47%左右。 3.城乡空间布局仍然不够合理，生态环境质量亟待继续提高。经过多年的努力，江苏目前不少地方新型城乡形态清新呈现，都市景观与田园风光交相辉映。但是，几年来的“撤县改区”调整，使小城市和建制镇大大减少，不尽合理且造成一些矛盾。尤其是城市
9、规模扩大了，道路、桥梁、广场、水利等基础设施建设急于跟进，因而全面开工、尘土飞扬，造成环境污染十分明显。最近几年，江苏大部分城市都没有达到环境空气质量新标准，有些城市的“蓝天计划”已经破产多年，主要污染物排放总量远超环境容量，城市居民对城市空气质量的满意率在城市所有环境问题中最低。农村秸秆焚烧、道路扬尘、工业废气污水、固体废物污染等相当普遍，其中既有农民生活污染、农业面源污染和工业污染，又有城市工业污染、生活污染向农村的蔓延。江苏有些地区的村庄布局也很不合理村庄规模小、布局太分散、占用耕地多。有的农民建新房5不拆旧屋，有的地方有新房而无新村，新旧村落交错，生产生活不分，有的村庄多少年村容不改，
10、面貌依旧。以 2010 年为例，全省 15 万个村庄中，环境整治达标的仅为 1 万个，占 6.6%。至 2012 年底，据说已有 6.4万个自然村完成了环境整治任务，令人稍感欣慰。 综上可见，江苏推进城镇化既有成就，也引发了一些问题。因此，当前和今后一个时期，江苏推进城镇化，集中到一点，就是要深入贯彻落实十八大和今年全国“两会”精神，按照习近平总书记的要求，推动城镇化向质量提升转变，努力走出一条具有中国特色、符合中央要求、切合省情实际、顺应人民意愿的城乡协调发展之路。 二、提升城镇化质量必须首先理顺关系、提升理念 尽快提升江苏城镇化的质量，当前首先要深入学习贯彻习近平总书记对江苏的讲话，把握精
11、神实质和内涵要义，转变思想观念，真正用讲话精神武装头脑、指导实践。 （一）提升城镇化质量首先要理顺“四对关系” 习近平总书记的讲话要言不烦、深入浅出，思考问题、分析问题既从大处着眼，又从实处着手，始终坚持“两点论”和“重点论”的有机统一。因此，我们要把这种科学的认识论和方法论贯穿于城镇化的实践，首先理顺四对关系： 一是在速度与质量的关系上，过快过慢都不行，重要的是质量。改革开放 30 多年来，我国城镇化高速发展，江苏在这方面走得更快一些，这是改革开放和现代化建设的重要成果。但也要看到，江苏现在的城镇化质量还不高，人民群众在这方面还有不少不满意的地方。二是在城镇6化与其他“三化”的关系上，要协同
12、作战而不能单兵突进。尊重经济社会发展规律，做到信息化与工业化深度融合，工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调，既不能浮躁，也不能急功近利。只有这样，才能避免患上“城市病” ，才能遏制“土地城镇化”蔓延和“摊大饼”式扩张。三是在城镇规划和建设、管理的关系上，要进一步提高规划水平。欧美的月亮并不比中国的圆，但我们也得佩服欧美城镇建设的质量好，从建筑到水利基础设施老底子结实。同发达国家相比，我们在规划上还有很大差距，因此，一定要注意进一步提高规划水平，提高城市建设和管理科学化水平。四是在追求发展与保护生态的关系上，要扎实推进生态文明建设。改革开放以来，江苏在经济快速发展过程中，生态环境也
13、受到了相当程度的损害。我们一定要思考发展到底追求什么。假如我们用发展所获得的效益不能弥补破坏后需要的补偿，那么，这种发展就是无用功。江苏在“率先” 、 “排头兵” 、 “先行军”的内涵中，应当把生态文明作为一个标准，坚持不懈地抓下去，建设美丽江苏。既要做到城市美丽，又要做到农村美丽，让生态环境越来越好，为建设美丽中国作出贡献。 （二）提升城镇化质量同时应确立“五大理念” 理顺关系是为了提升理念，提升理念是为了更好践行。以上“四对关系” ，实际上反映了城镇化的一个核心问题，即提升城镇化质量关键是提高人民群众的生活质量，因此，必须确立“五大理念”：一是“以人为本”理念强调“人”是城市的灵魂，要“为
14、人建城”而不是“人为造城” 。城乡居民是城镇化的主体，民生幸福是城镇化的目标，基础设7施为人而建设，生态环境为人而美化，人在城镇中才可以找到归属感、幸福感、自豪感，城镇才能成为关怀人、包容人与陶冶人的幸福家园。二是“四化同步”理念强调工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，以智慧城市引领发展，以人才聚集推动发展，从“土地城镇化”向“人的城镇化”转变，使发展动力更加多元强劲。三是“城乡一体”理念强调加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，有序转移农业人口，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。四是“管理至上”理念强调要把城镇作为作品和景观来设计，优化提升
15、城镇空间布局，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高管理水平，从“千城一面”向“各具特色”转变，从“全能型政府”一手包揽向建立“政府引导、市场主体、社会参与”的善治模式转变；五是“永续发展”理念强调走集约、智能、绿色、低碳之路，推进节地、节水、节能、节材，突出城镇内涵提升和功能完善，将城市文明延伸到农村，让农村既有乡土风情又有现代文明，让城镇既有鲜明个性又有田园风光。 三、提升城镇化质量必须坚持四化同步、城乡一体 尽快提升江苏城镇化的质量，必须协同作战、协调发展，而不能就城镇化而城镇化，单兵突进、单打独斗。工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步” ，是在新的历史条件下我国对建设社会主义
16、现代化强国的规律探索，是党中央对当前我国经济社会发展新的战略部署，反映了我国人民实现中华民族伟大复兴“中国梦”的不懈追求，预示着我国现代化的美好前景。 8（一） “产城结合”是提升城镇化质量的牢固基石 “四化同步”当首推“产城结合” 。 “产城结合”是指产业发展与城镇建设相互结合，工业化与城镇化联动发展，在推进城镇化过程中调整优化产业结构，从而使产业和城镇互动并进，产业功能、城镇功能融为一体，构筑宜居宜业的城镇发展新格局。 产业兴则城镇兴，产业强则城镇强。因此，提升城镇化质量，必须处理好产业与城镇的关系，它们是城镇化进程中紧密联系、相互依存的两个方面，不可偏废。产业是城镇发展的支柱和动力源泉；
17、城镇是产业发展的支撑和空间载体。产城结合得好，城镇化有了强大的产业支撑，就能促进经济持续较快发展，就能推动城镇化平稳扎实健康发展。 “产城结合”的核心是推进产业结构的转型升级。国际产业演进和城镇发展的历程表明：工业化和城镇化从来就是一对孪生兄弟，三次产业与城镇发展密不可分，工业是城镇化的根本动力，农业是城镇化的初始动力，服务业是城镇化的后续动力。当今中国，发展工业要走新型工业化道路，发展农业要实现农业现代化，发展服务业要实现现代服务业和传统服务业全面发展。具体到产业选择，要因地制宜、因势利导，可以是先进制造业，也可以是现代服务业；可以是高新技术产业，也可以是现代农业；可以是战略性新兴产业，也可
18、以是传统产业改造升级。但是，如果没有三次产业的互动并进和优化升级，就会出现城镇的“空心化” ，就不可能创造就业机会，不可能有序推进农业转移人口市民化，也就没有城镇化的永续发展。 “产城结合”的要务是围绕产业转型升级目标推进城镇建设，全面优化产业发展环境，以着眼农民、涵盖城9乡、产业兴旺、节约集约、生态宜居为基本要求，实现产业发展、基础设施、公共服务等多方面的一体化。因此，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用，以全球视野谋划科技进步和创新，牢牢把握发展实体经济这一坚实基础，推动战略性新兴产业、先进制造业健康发展，推动服务业特别是现代服务业发展壮大，加快农业现代化进程，加快传统产业的改造升级步伐
19、。总之， “产城结合”要坚持以产业转型升级来引领城镇化质量提升，以城镇化健康发展来支撑产业转型升级，从而真正形成共生共融、良性互动的发展局面。 （二） “四化同步”是提升城镇化质量的必由之路 “四化同步”是一个系统工程。江苏要坚持新型工业化第一方略不动摇，推动信息化与工业化深度融合不停顿，促进工业化与城镇化良性互动不止步，谋求农业现代化与城镇化相互协调不偏废。更加具体地说，要把信息化和工业化融合作为推动工业转型升级的战略基点，把工业化和城镇化互动作为推动城镇转型发展的持续动力，把城镇化和农业现代化协调发展作为城乡一体化的强大支撑。 这里有必要特别指出，传统的城镇化道路总是排斥农业、牺牲农民，因
20、而侵占土地、浪费土地、污染环境、破坏生态。但是，按照广义的工业化，它既包括工业本身的机械化和现代化，又包括农业的机械化和现代化，农业现代化就是指传统农业在工业化带动下转变为现代农业的历史进程，同时又从供需两个方面对工业化产生重大影响：既为工业化提供原料、资金、土地、劳动力等生产要素以及工业大军的生活资料，又为工业化创造广阔的工业品消费市场，满足农业对生产资料的需求和农10民对生活资料的需求。农业现代化对整个国民经济起到固本强基的作用，能够提供更好更多的粮食和其他农副产品，有序释放城镇化的内需潜力，因而对提升城镇化质量能够发挥重大作用。 “四化同步”作为一个系统工程，必然要求政府运用“系统论”的
21、思维和方法，进行科学规划，在开发区（工业园区）建设、产业选择和人才引进、产业功能和空间布局、城镇基础设施建设、城镇布局和建设用地、基本农田保护、万顷良田建设、生态环境保护等方面统筹兼顾，从而提升质量，避免患上“城市病” ，遏制“土地城镇化”蔓延和“摊大饼”式扩张。 （三） “四化同步”是推进农民市民化的宽广大道 通过“四化同步”提升城镇化的质量，当前要着力拓宽农业转移人口市民化的通道，既实现广大农民的愿望，又造福城乡全体居民。 改革开放以来，我省大批农村富余劳动力离开家乡和土地，进入城镇和非农产业，以廉价成本和超强度劳动促进工业化迅猛发展，因而成为过去 30 多年来经济高速增长的重要动力之一。现在，江苏仍有很多农村富余劳动力需要转移，但数量在逐步减少；江苏经济增速正从高速逐步转入中速，追求有质量、有效益、可持续的发展。因此，如果说，此前的高速增长阶段主要是“铺摊子”的话，那么，中速增长阶段则主要应当是“上台阶”：不断调整优化产业结构，共同创造更多就业机会，着力增强产业的生命力和国内外市场竞争力。 但是，如前述所，目前江苏“数字城镇化”虽然已达 63%，但“实际城镇化”只有 47%左右，明显滞后于工业化。城镇化滞后于工业化，传统
