1、1新型社会管理模式的形成及内涵摘要：社会管理模式是社会管理创新的重要内容。深入研究社会管理模式的演进历程可以明晰社会管理创新的动力机制和社会管理格局的发展趋势，把握新形势下社会管理模式的科学内涵。从新中国成立以来中国经济社会发展实践看，社会管理模式出现过政府全能管制型、社会自治型、市场服务型三种历史形态，政府全能管制型模式一直占据着主导地位。新时期，宏观环境深刻变化，社会生态整体变迁，迫切需要创新社会管理模式，对以往社会管理模式的传承和“扬弃”是社会管理模式创新的基本方向，新型社会管理模式应势而生。新型社会管理模式具有丰富的内涵和鲜明的特征，鲜明地体现了善治理论趋向。 关键词：政府全能管制型模
2、式；社会自治型模式；市场服务型模式；新型社会管理模式 中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：10085831（2013）02012907 社会管理模式就是社会管理过程中一套完整的管理系统，包括社会管理的理念、结构、制度及其运行机制。简单说，社会管理模式就是社会管理的基本架构，它界定了社会管理主体及其角色与功能定位。社会管理主体的角色与功能定位不同，形成了不同的社会管理模式。深入研究社会管理模式具有重要的理论意义和实践价值。从理论上看，有利于丰富社会管理理论，理清社会管理的运行逻辑，搞清楚社会管理创新的2若干重要问题，洞察社会管理的发展方向；从实践上看，有利于转变观念，健全机制，完善措
3、施，建设中国特色社会主义社会管理体系，维护社会稳定，激发社会活力。 目前，国外对社会管理模式的研究主要围绕政府和非政府组织之间的关系展开，偏重于实证性研究，如纪德伦、克莱默和萨拉蒙等西方学者1。他们认为，在社会管理和公共服务中，筹集服务资金和提供服务是两个关键要素。以这两个要素为维度，国外社会管理可以归纳为以下四种类型2（表 1） 。 国内对社会管理模式的研究主要是规范性研究，有关论述主要围绕社会管理格局展开。如： 社会管理模式的创新要以党委领导、政府负责、公众参与、社会协同为指导3，适应国家社会关系的变化，中国需要建立起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的全新社会管理模式4等等。这些论述
4、主要以党的文件为文本，资料相对短缺，纵深拓展不足。而且，对新中国成立后中国社会管理模式的演进历程及动力机制的分析很少，致使对新型社会管理模式的形成机理和逻辑进路缺乏深刻认识。本文尝试通过理论分析演绎出中国社会管理模式演进线路及动力结构模型图，对新型社会管理模式形成的客观必然性和基本内涵进行分析，进而深刻理解新型社会管理模式提出的科学性和紧迫性，并对社会管理模式的发展趋势作出前瞻性分析。 新中国成立以来，党和政府不断探索符合中国国情的社会管理模式。大体可以认为，社会管理模式出现过三种历史形态。在计划经济时期，受传统社会主义模式的影响，高度一元化的政府全能管制型模式主导着3中国社会管理。改革开放后
5、，出现了社会自治型和市场服务型两种社会管理模式。这两种模式在政府全能管制型模式的前提下缓慢发展。更准确地说，后两种模式还远没有发展到成熟形态。为了研究方便，暂且作为模式来论述。从某种意义上说，这两种模式预示了社会管理模式的演进趋向，值得深入研究。 （一）政府全能管制型模式 在计划经济体制下，马克思主义关于社会主义国家事务社会化管理的理论，在中国的实践中，错位为社会事务国家化，即认为社会一切事务由政府产生和提供是社会主义优越性的本质特征，从而导致了计划经济时期中国政府的社会管理和社会服务职能内涵的急剧扩张5。成立不久的新中国主要依靠高度集权的政治体制、高度集中的计划经济体制、严密的意识形态宣教机
6、制和严格的户籍制度来整合和管理社会。这个时期，中国社会管理的基本单元是“单位” 。这些“单位”自上而下层层隶属。每一个体都被维系在至少一个“单位”中，没有脱离“单位”而存在的个体。各“单位”既提供基本的公共服务，又履行严格的社会管理职能。 “单位”是强大的，个体对“单位”的依赖度非常高。政府通过行政化的“单位”体系分配垄断性资源，所有社会组织和社会成员的生存、发展完全依赖于以“单位”为代表的国家对资源的权威性分配。政府通过垄断社会资源对它认为有必要加强管理的社会生活、社会事务、社会组织进行管制或强制干预。政府“通过集权式的计划安排理性设计社会运转的秩序，力求通过损益最小、效果最好的计划把散乱无
7、序的社会生活纳入刚性的秩序之中”6。这个时期的社会因缺乏结构、功能和利益4的区分而被称为“整体性社会” 。国家成了社会管理的唯一主体和社会服务的唯一提供者。政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管的高度一元化管理成为这一时期社会管理模式的主要特征7。在中国，政府全能管制型模式具有强大、深远的影响。 （二）社会自治型模式 改革开放后，党和国家的工作重心转向经济建设。实践上和理论上的探索使中国的经济体制格局发生了重大变化。经济领域的一系列变化大大地改变了中国的社会环境和中国人的生活方式。邓小平曾指出：“改革开放促进了生产力的发展，引起了经济生活、社会生活、工作方式和精神状态的一系列深刻变化。 ”8与
8、经济体制格局变化相应，中国的社会结构也发生了深刻的变化：政府、市场、社会逐渐分开；城乡关系深刻变化；社会阶层变得多样。社会结构变化必然导致社会利益诉求多样化。多样化的利益必然需要兼容整合。社会成员之间、社会群体之间或社会组织之间既面临着自身的特殊利益，又面临着大体一致的共同利益。为了维护最大的共同利益，合作自治成了一致的社会管理趋向，基层民主的作用力开始彰显。基层民主蓬勃发展就是社会自治型社会管理模式的生动实践。在基层，村委会、居委会、职工代表大会成了基层群众实现合作自治的基本形式。 （三）市场服务型模式 随着社会主义市场经济体制的逐步完善，个人和组织作为社会主体活跃在市场经济环境中，把服务作
9、为基本价值取向，在服务社会或他人过程中实现自身价值，构成相依相存的社会生活共同体。市场经济体制5为多元社会主体提供社会服务建立了供求机制和择优机制，多元社会主体的多元需求在市场经济中最终都能得到最适意的满足。市场经济体制的建立和社会主体多元化发展是市场服务型模式产生的重要背景和基本条件。同时，逐步健全的民主法制对政府、社会、市场、公民之间的关系进行规范，为市场服务型模式提供了基本保障，大大增强了社会成员的民主意识、竞争意识和参与意识。另一方面，政府逐步转变职能，改变过去一贯采用统治、规制等行政手段，把不该管且管不好的事情交给市场和社会组织，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强了整个
10、社会的活力与效率，市场机制在社会管理中的作用开始凸显。 （四）三种模式的历史意义 应该说，三种模式都具有历史进步意义和自身的局限性。 政府全能管制型模式是时代的产物，它的产生对巩固新生政权和社会主义制度发挥了重大作用，对建设中国特色社会主义社会管理体系提供了基本前提和宝贵经验。政府拥有广泛权威，能够着眼于整体利益，能集中力量办大事，有能力应对突发事件，能最大限度实现秩序与稳定。然而在现有的社会管理体制下，政府作为社会管理的唯一主体，既是社会管理的第一责任人，又是社会风险的最后承担者，社会矛盾没有缓冲地带，市场力量和社会力量对政府依赖性过强，参与社会管理的空间很少9。将所有社会问题都揽到党和政府
11、来管理，容易激化社会矛盾，给各级党委政府带来极大的压力。而社会自身又发育不足，各种社会力量作用发挥不充分，公民与社会的权利、责任、角色模糊，容易造成公民的依赖性人格，使社会缺乏应有的活力，不利于个人和社会的全面发展。6社会自治型模式作为对基层民主管理的积极探索，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我教育、自我管理、自我服务、自我监督， 是基层社会管理的重要方式，激发了社会活力。这标志着中国共产党对人类社会发展规律的认识逐步深化。然而，大量的人民内部矛盾和社会冲突需要党和政府来引导和协调，复杂的社会关系和广泛存在的社会共同利益需要多方参与共同治理。特别是，很多社会问题需要从更高管理
12、层面着手才能获得最佳解决办法。因此，社会自治型模式的局限性也是显而易见的。 市场服务型模式尊重市场规律，注意发挥市场机制的作用，民众的主体性和利益得到一定程度尊重，社会活力被大大激发，市场机制服务于社会管理的效果有所显露，社会管理科学化水平进一步提高。这标志着党对社会主义建设规律的认识进一步深化。然而，市场经济的自发性和逐利趋向难以保证社会主体提供的产品和服务的质量真正符合社会需要。而且，不是任何社会需求都可以通过市场获得，如和平的环境、公平的制度、法制保障等就只能由政府提供。因此，市场服务型模式也必然有天然的局限性。 以上分析不难看出，政府全能管制型模式保证了党委政府的权威，这与中国的政治体
13、制是相适应的；社会自治型模式保障了人民当家作主的基本权利，这与社会管理创新的发展趋势是相吻合的；市场服务型模式发挥了市场机制的重要作用，这与社会主义建设规律是相符合的。可见，三种模式扬长避短、融合式发展是社会管理模式创新的基本逻辑。 7二、社会管理模式创新的客观必然性 新时期，中国经济社会发展进入到新阶段。经济体制改革取得显著成效，政治体制改革进入攻坚阶段，文化体制改革加速推进，社会领域的改革却相对滞后。经济发展了，社会问题却增多了，表现出短期矛盾和长期矛盾叠加、结构性因素和周期性因素并存、潜在挑战和风险凸显的态势，各种不确定性和不稳定性因素明显增多。中国在计划经济时期形成的高度一元化政府全能
14、管制型模式不能对当前的社会管理形势积极回应，单纯社会自治型模式或市场服务型模式的局限性也十分明显，社会管理模式创新迫在眉睫。 （一）宏观社会环境深刻变化 主要有三方面体现：一是全球化进程加快。全球化浪潮一浪高过一浪。特别是中国加入世贸组织后，中国的发展与世界高度相关。全球化推动着物质、技术、资本以及人才在全球范围流动组合，为中国发展带来了难得的机遇。但是，全球化也给社会管理带来了严峻挑战。政治信念和价值观念的冲击、国际市场体系的影响、发达国家的资金和技术优势、民间文化的交流，深刻地影响着人们的理想信念、思想观念、思维方式和行为方式。可以说，全球化从不同的维度影响着中国经济社会发展动态。二是中国
15、正处于社会转型期。经济体制的转变、社会结构的变化以及快速的工业化进程给中国经济社会发展带来诸多不可避免的社会问题。一般认为，在社会发展进程中，转型期是社会安全问题的易发期，因为社会的动荡和危机往往产生于向新的社会结构的过渡阶段。中国的社会转型也是一个机遇不断涌现、问题层出不穷的过程，社会结构错动、8社会问题增多、社会秩序失范、社会风险易发，往往容易引发群体性事件，严重破坏社会的和谐氛围。三是网络社会时代来临。CNNIC 发布的第 30 次中国互联网络发展状况统计报告显示，截止 2012 年 6 月，中国网民规模达到 5.38 亿。中国的网络已经发展成一个纷繁复杂的社会。网络技术迅猛发展，大大拓
16、展了中国社会的舆论空间，深刻影响着社会舆论的形成机制和传播方式，影响着社会生活的方方面面。网络社会与日常社会互相渗透，对社会交往产生重要影响，极大地影响着公众舆论。而且，网络社会也对经济、文化、社会产生深远影响，使中国的社会管理事业面临着全新的机遇与挑战。 （二）微观生态环境整体变迁 主要有三方面体现：一是“整体性社会”转变为“多样化社会” ，私人部门日益壮大。随着社会主义市场经济体制的建立，中国的社会结构深刻变化，社会组织中出现了很多新社会阶层。人们的思维方式、行为方式、生活方式、价值体系出现了多元、多样、多变特征。多样化的社会促进了私人部门不断发展壮大，私人部门所掌握的经济社会资源日益增多
17、，在社会管理和社会服务中的作用越来越重要。二是非政府组织大量涌现，但发育不良，公众参与渠道不多。民间组织已经成为中国社会生活领域的一支不可小看的力量。但是，中国还存在大量不利于民间组织发展的社会性因素。 “一方面，不少登记注册的非政府组织的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制都不健全，有些社团还与业务主管单位勾结，利用行政权力谋取非法利益，有的甚至与敌对势力沆瀣一气，危害社会稳定和团结；另一方面，大量没有登记的9草根组织，游荡在政策法规的监督和保护之外”10。因此，中国民间组织存在着官办色彩浓厚、规模偏小、资金缺乏、能力不强、效率不高、内部管理不规范等缺陷。现在的一个普遍
18、问题是：不论是自上而下的组织，还是至下而上的组织，都面临加强自身能力建设的问题11。目前的公众参与也还是一种动员性配合性参与，而非主动性自愿性参与。三是社会管理出现很多新领域，社会问题和社会事务大量产生。随着改革开放的进行，户籍制度的改革以及社会主义市场经济体制的不断发展和完善，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，越来越多的人由“单位人”转变为“社会人” ，以计划经济体制和过去那种权力构架为基础的社会整合功能削弱，传统的社会管理体制和方法越来越不适应社会结构的变化12。非公有制经济组织和社会组织迅速增多，外来人员、流动人员显著增加，下岗失业人员、老龄人口、贫困人群、
19、弱势群体明显增多。随着工业化和城市化迅猛推进，社会问题和社会矛盾也大量涌现。 （三）社会管理创新相对滞后 一是政府职能发生较大转变，但转变得还不到位。改革开放以来，政府职能的内容和范围发生了显著变化， “全能政府”正在变为“有限政府” ， “统治政府”正在变为“服务政府” 。政府不再全面垄断资源，政府越来越难以独自承担社会管理的重任，也不再无所不管、无所不包，而是有所为有所不为。事实上，中国政府在很大程度上仍然是生产投资型政府和经济建设型政府，政府所掌握的公共资源多投向经济领域而较少投向社会性公共服务领域。各级公共财政投入偏少而对农村地区投入更少，基本的社会公共服务供给严重滞后且有失公平，政府
20、社会管理职能10薄弱。二是社会管理倾向行政化，管理方式简单，机制不灵活，法规不健全，专业化程度低。第一，管理体制不顺。非政府组织的“身份不清”集中表现在不少非政府组织具有亦官亦民或以非营利组织的身份从事营利活动13。有些部门和行业集政府管理职能和经办经营职能于一身，既是运动员又是裁判员。有些政府职能部门和下属事业单位或中介组织结成利益共同体，利用行政管理权经办事业单位。而且，政府对事业单位人、财、物的管理往往与对行政机构的管理雷同，导致事业单位管理出现严重的行政化倾向，缺乏改革创新精神和经营理念。加之，事业单位管理体制改革中对某些社会事业定位不当，一些公益性事业单位被作为经营实体推向市场，过度
21、追求经济效益，导致公益性事业萎缩，群众难以享受到公益性服务。第二，管理方式简单。不少政府官员习惯于采取行政手段和强制方式，如以撤职、罚款、取缔、关闭等方式解决社会矛盾，靠领导批示、讲话和文件来推动工作，不习惯于通过协商对话、平等沟通等民主手段吸纳群众诉求、化解社会矛盾，不习惯于运用法律手段解决矛盾纠纷，缺乏有效的矛盾调处机制。再加上， “他们与政府部门有着千丝万缕的联系，非政府组织的官民二重性将行政权力的弊端带入非政府组织中，使其难以发挥应有的作用”14。这很容易激化社会矛盾，产生更多纠纷。第三，提供公共服务的机制不灵活。目前中国在社会公共服务领域引入民营企业和市场机制的工作才刚刚开始，政府购买服务尚未惠及民间组织，民间资本进入公用事业和公共服务行业所面临的体制性障碍还没有消除，利用企业和非营利性组织提供社会公共服务的方式还没有被广泛采用。第四，社会管理法规制度不健全，管
