1、1需要为本的失独群体综合服务体系构建研究摘 要：失独群体综合服务体系构建是老龄化社会来临之际的重要社会问题。构建失独群体综合服务体系，应在政策设计中，从满足失独群体需要出发，对服务的碎片化与需要的协同性如何化解、服务的长效性与人性化如何保障等核心问题进行厘定，其实现路径在于要从福利的生产、组织和输送各环节入手，从顶层设计层面提供制度保障，通过合理确定各级资金分担比例，统筹兼顾，保证服务的长效性、公平性和专业性。 关键词：失独群体；综合服务体系；构建；需要为本；长效性 中图分类号：D632 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）012-0028-04 一、问题与背景 我国实行计
2、划生育政策的 30 多年来，在当前基本形成了“421”的家庭格局。而随着风险社会的来临，各种传统安全与非传统安全的问题层出不穷，人类承受着从物质到精神的多种社会风险，部分独生子女家庭在“莫测风云”中失去子女而成为失独家庭。2012 年 5 月 9 日广州日报一篇题为“全国失去独生子女家庭超百万，失独群体日益庞大”的报道中称：我国每年新增 7.6 万个失独家庭，全国失去独生子女的家庭超过百万，失独群体日益庞大。1这些失独群体基本上逐渐步入了老年，已无再生育可能。他们孤苦的现状随着这一群体规模的日益扩大逐渐走2入人们的视野，激发了社会各界对“失独群体”的高度关注。 关爱失独家庭不仅是推动计划生育国
3、策可持续发展的战略问题，也是关注特殊弱势群体的必然驱使，更是关乎民生福祉、社会稳定和发展大局的问题。北京、重庆、陕西、福建、兰州等地政府为此陆续出台了相应的救助贴补政策，但是这些政策偏物质救助而轻精神服务，呈现出碎片化的趋势。在这样的背景下，如何更为系统、有效地为失独群体提供系统化服务被提上了议事日程。基于此，2013 年 4 月合肥市统计局围绕失独群体经济状况、健康状况和医疗需求、心理慰藉及未来计划等方面进行了系统调查，本文拟在翔实的数据分析基础上，从满足失独群体需要出发，对失独群体综合服务体系构建中的核心问题进行分析，并对服务体系的实现路径作出探索。 二、合肥市失独群体的需求现状 对 20
4、75 位失独群体进行问卷调查显示，合肥市失独群体呈现出以下特点：年龄偏大、学历偏低，婚姻状况大体良好，多有亲人相伴，但无孙辈共享天伦；新生失独群体较少且城镇失独群体规模大于农村。虽然失独群体家庭背景和工作环境各不相同，但相似的生活灾难让他们在经济、健康、心理及未来打算方面呈现出较为一致的倾向。 1.经济状况一般。根据各地实践，目前关于失独群体的救助和帮助主要体现在物质层面，如陕西省出台的关于建立完善失独家庭养老扶助制度的意见中规定，从 2013 年 10 月 1 日起，失独家庭农村一次性补助 2 万元，城镇家庭一次性补助 3 万元；失独家庭夫妇年满 60 周岁，农村每人可享受每月 800 元的
5、补助，城镇每人可享受每月 1000 元的补助。3而河南省郑州市从 2012 年起将符合条件的失独者扶助金，从每人每年1200 元调整到 3240 元。广州、重庆等地也对扶助失独家庭的政策作出调整。这些政策实践的背后有个假设，即失独群体经济状况较差，需要经济帮扶。可调查发现，失独群体经济状况与其他特殊群体如残疾、单亲母亲、吸毒等相比要好很多。调查中近三成失独者主要依靠个人劳动所得生活，近三成依赖自己或配偶退休金生活，1/4 的失独者仰仗社会保障金，近 5%的依赖亲戚朋友资助。其中 62.8%的失独者收入能基本满足日常需求，37.2%的失独者基本需求满足方面存在一定的困难。而在总支出中食品支出、医
6、疗支出占的比例高达 63.5%。63.1%的失独者参加了城乡居民社会养老保险，其中无钱参保的人员占到未参保比例的 75.7%。综合来看，失独群体经济状况一般，在目前物价水平下，除去伤残医疗、大病治疗等因素尚可满足日常需求，但不排除一些极困难家庭经济拮据的状况。 2.健康状况堪忧。调查中发现，比较健康的失独者较少。9.1%的失独者认为自己较为健康，一半失独者健康状况一般，而身体状况较差或很差的则占到 39.8%，这与年龄、心理调适能力等不无关系。75.9%的失独者表示目前状况下，自己可以照顾自己，不需他人照顾。24.1%的失独者因为年老体衰、疾病缠身等因素需要他人照顾。失独群体心目中理想的照顾者
7、依次是家人、亲戚和朋友，希望能得到社工照顾的占 15.8%，志愿者照顾的占 10.2%，保姆占 5.9%。而实际上，照顾失独者 80%以上是配偶、兄弟姐妹、子侄等家人或亲朋，社工、邻居、志愿者等所占比例较低。综合来看，失独群体因身心受创，导致健康出现不同状况，对生活4照顾出现不同需求。目前而言，大部分都不需要他人照顾，如果需要照顾，家人、亲朋仍是主体需求，但随着配偶等年龄的增大，保姆、社工、志愿者的需求也将日益增大。 3.心理境况较差。据调查，有 61.6%的失独者经常陷入沮丧、失望等消极情绪中，而日常排解烦心事的主要途径是“闷在心里”或“找人倾诉” ，比例相当，分别为 49.6%、50.4%
8、。若是找人倾诉，首选知情者。家人、亲戚、朋友作为首选倾诉对象的比例分别是 32.29%、24.66%、21.25%，因为，他们一直陪在自己身边，了解情况，心境类似。采取抱团取暖的有 11.13%，因为境况近似，容易沟通。而愿意向同事、志愿者倾诉的比较少，一般都隐藏起这些悲伤往事。只有极少数失独者选择教会、僧尼、居委会、村委会的人等作为倾诉对象，这和他们接触群体不同有关。92%的失独者不信仰宗教，而绝大部分信仰宗教者认为宗教信仰可在不同程度上获得精神慰藉。此外，失独者的闲暇生活也较为丰富，主要有看电视听广播、阅读报刊杂志、养花鸟虫鱼或其他宠物、上网、体育锻炼，也有部分选择做义工或去参加失独群体聚
9、会等。根据不同身体状况，也有部分失独者选择做手工、田间劳动、打工、家务等力所能及的体力活动。其中看电视听广播是大多数失独者的选择。24.9%的失独者因为参加失独者 QQ 群、失独活动等认识其他失独者，而 75.1%的失独者因为封闭内心、接触范围等并不愿认识其他失独者。 4.服务需要多元化。由于失独群体不同的生活背景和工作经历，他们的需求呈现出多样性。体现在：生活状况较差的失独群体比较关注政府的经济补助，而生活状况一般或较好的则较关注针对失独群体的活动组织。但这一群体共同关5注的均是养老问题，这与中国社会加速老龄化密切相关。与一般群体相比，他们对养老问题更为担忧。根据复选人数统计，有 74.6%
10、的失独者把年老体弱时无人日常照顾作为最担心的问题，31%的人困扰在空虚寂寞缺少情感寄托中，30.9%的失独者因无监护人就医有困难，也有 13.3%的失独者为无担保人很难进入养老院养老感到沮丧。归纳起来，失独群体最担心的问题还是社会保障方面的问题。对于养老方式的选择，居家养老仍是他们的主要选择。54.7%的失独者希望社区或居家养老，24.6%的失独者希望能进入针对失独群体的专门养老院养老，20.5%的希望能进入普通养老院养老，只有 0.2%的愿意到敬老院养老。这也是基于自身经济、心情、家人情况、养老条件等多方面考虑的结果。经各项的复选统计，在参与调查的 2075 个对象中，50.2%的失独者希望
11、政府能健全日常照护体系，37.9%的失独者期望政府制定完善相关法规制度，43.5%的失独者期望能开展一些志愿服务或专业服务。 三、失独群体综合服务体系构建核心问题分析 以上情况表明：当前失独群体总体的生活状况不容乐观。作为独生子女父母的他们为有效控制中国人口总量做出了巨大贡献，而在中国“儿女比天还大”的现实情境下，失去独生子女引发的一系列连锁反应使他们成为面临风险更大的群体。2007 年政府开始探索如何有效帮助失独群体。同年 8 月，出台了一项针对独生子女伤残死亡家庭的政策，当年在全国 10 个省市试点，并于此向全国推行。在此基础上，各地也在实践中出台了相关政策。无可否认，中国针对失独群体的帮
12、扶实践对于改善失独群体的生活和心理状况均具有重要意义，他们成为进一步完善失6独群体制度保障的参照系。当众多研究者倾心于阐述各地实践的积极作用时，我们不禁要问各地实践是否能解决失独群体的根本问题，零星的服务项目会不会使失独群体的服务陷入“头痛医头，脚痛医脚”的困境，如何降低失独群体的二次伤害等。笔者认为，在未来路径选择中，只有进一步厘清几个核心问题，才能避免走进误区，使政策设计更为科学和人性化，降低政策执行的风险。 1.失独群体“合理的”或“基本的”需要如何确定？需要是社会福利政策中最重要的概念，也是社会政策和福利制度运作的理念基础。而确定失独群体的需要则是有针对性综合服务体系构建的前提。这一前
13、提的科学确定涉及两个问题：一是如何确定失独群体的需要？要回答这一问题，研究者和社会政策制定者必须严肃面对与回答盖兹（B. L. Gates）的问题：其一，能不能有效地假设独一无二的、可以被定义的需要或一组需要是社会成员的内在需要？其二，这些需要如何以特别的方式被定义？其三，被定义的需要如何被研究者和管理者测量？测量的结果如何应用在现实的社会政策和社会服务中？210 在很多项目的运作中，需要的界定通常有两类，一种是自上而下由政府认定，一种是自下而上由专家推动，唯独缺少了失独群体的主体性诉求。同时，针对失独群体的服务供给究竟应以失独个体需要为单位还是应以失独家庭需要为单位仍然未能清晰辨识。目前尚缺
14、乏对失独群体需要指标的深入研究，导致目前服务的供给内容、满足层次、推进梯度及覆盖面存在差异。二是如何确定失独群体“基本的”或“合理的”需要？政策和服务提供自然应该面对需要，但不是所有的需要都是合理的，因而也不是所有的需要都7应该得到满足，也不可能得到满足。政策要满足的是某一群体“普遍的”和“基本的”需要，而非“个别的”和“高级的”需要。因此，需要指标体系实质上是一种服务的标准，失独群体综合服务体系的构建必须有其相应的标准，其出发点就是失独群体的基本需要。多亚尔、高夫（Len Doyal & Ian Gough）令人信服地论证了存在着人的基本需要，个人有权利最大限度地满足这些需要，3设计了用于测
15、量人的基本需要与中间需要的社会指标。参照此需要理论，可比较失独群体与其它特殊群体的差异，设计一些可供测量的初级指标并细化出次级指标，以便于推进与评估失独群体的社会服务。在指标设计中应保证失独群体的参与，反映他们的主体性诉求，并考虑供给内容、满足层次、推进梯度及覆盖面。 2. 服务的碎片化与需要的协同性如何化解？失独群体综合服务应是一项系统性工程，因为失独群体的社会需要是多元的、综合的、协同的，然而，目前针对失独群体的服务供给却是碎片化的。体现在：第一，供给主体分散，信息分割，各行其是。虽然没有统一的针对失独群体的制度保障，但是各地实践中参与主体众多，包括民政局、计生部门（计划生育委员会、计划生
16、育协会等） 、妇联、社会组织、志愿者等。民政局将他们纳入社会救助的范围，计生部门给予一定的经济帮扶和精神帮扶，妇联不定期开展慰问活动，社会组织以科学的项目设计提供专业服务。由于没有统一的信息交流平台，各服务主体缺少合作，导致服务项目重置现象严重，造成资源的浪费。第二，以专项任务为中心，重结果而轻过程。目前，由于社会服务组织自身资金存在问题，很多项目多是政府主导下开展的。这些项目多以任务的形式下达，成为其工作业绩考量的8一部分。政府的绩效评估导向导致项目在执行过程中偏离原初宗旨，过分注重任务的结果，而忽视了执行过程，陷入形式大于内容的尴尬境地。现有的服务供给不能很好满足失独群体的多层次需要，因此
17、，应从顶层设计出发，通过一套完善的制度框架整合现有的服务供给主体，在既有社会救助信息平台基础上建立失独家庭数据库，形成合力，科学设计服务项目，避免重复，在资源有限的情况下最大限度地满足失独群体的需要。 3.服务的长效性与人性化如何保证？现有针对失独群体开展的服务项目多为政府征集或者专家推动，其特点是资金来源较为单一，易产生资源依赖；还有些社会服务组织发起的项目，采用的是政府购买的方式。如 2012 年 12 月 11 日民政部印发关于2013 年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案 ，显示 2013 年项目预算总资金为 2 亿元，在2013 年 2 月共立项 470 个项目，4其中就有
18、针对失独群体的服务项目，不论是政府执行的项目还是社会服务组织以政府购买形式开展的项目，由于没有制度上保障的专项资金，以短期服务为主，均缺乏可持续性。随机性与不稳定性不仅导致受益的失独群体覆盖面窄，陷入“头痛医头，脚痛医脚”的困境，而且服务的突然终止还有可能给他们带来更大的二次伤害。各地由于经济发展不同和地方政府公共财政支出设计的不同，针对失独群体的服务差别很大，有的地方已经达到普惠性的服务，而很多地方则属于锦上添花式的渴求。此外，需求的满足除财力外还要考虑社会服务的能力问题。很多地方计生部门沿用传统的行政化的工作方法，很容易引起失独群体的反感，导致计生部门工作人员上门遇冷和发放失9独金而无人申
19、领的情形。因此，应以制度化的形式保障失独群体服务开展的资金，各地政府公共财政支出设计时应针对这一群体预留专项资金，保证服务的可持续性。同时，应对服务人员进行培训，引入社工理念和工作方式，提升服务水平，彰显人性化关怀。媒体报道也不应把他们标签化，有时候，社会过多的和不恰当的关注对失独群体来说是一种负担。四、失独群体综合服务体系的实现路径 失独群体综合服务体系构建中，以上核心问题的把握是科学综合服务体系构建的前提。这一体系的理想目标是通过系统化的组织体系为失独群体提供多元化、专业化和长效性的服务，满足他们的需要，保证生活的可持续性。然而这种理想目标的实现不是无条件的，它需要一定的实现环境和一系列的
20、条件，是多种因素交互作用的结果。针对失独群体提供一种制度化的专业服务实质上是一种广义的社会福利提供，它包括福利的生产、组织和输送三部分。5因此，要有效保障失独群体权益，帮助其解决根本问题，需要从福利生产、组织和输送入手促进综合服务体系的建立和功能发挥。 1.从顶层设计入手，完善政策法规，提供制度保障。需要的界定是失独群体综合服务展开的逻辑起点，而社会权利如何实现被认为是社会成员需要满足的关键。275 失独困境是一种“制度后遗症” ，因此，由制度补救是理所当然的事情。2001 年起，国家陆续出台了一些规定，如2001 年 12 月出台的中国计划生育条例第 27 条规定：独生子女发生意外伤残、死亡
21、，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。但对于这个“必要的帮助”究竟是什么样的标准且如何10实施并没有明确说明。随后，2008 年 7 月，为了从政策上体现对计划生育家庭的关怀，扩大计生惠民政策的覆盖面和影响力，计划生育家庭特扶制度逐渐明晰，各省市也相应制定了计划生育家庭奖扶特扶制度及各种规范。针对失独群体的政策虽然一直在完善，但总是局限在细枝末节的修修补补上，主要集中于经济层面的支持，而经济层面的支持始终难以彻底解决失独群体目前面临的多重生活问题。作为福利生产主要责任者之一的政府应承担起应尽的职责。城镇失独家庭的主要问题是养老缺乏保障，农村失独家庭则面临经济困难和老无所
22、依的双重困境。可以说，随着少子化和老龄化的加速到来，养老是所有人都关注的问题。考虑到成本和效率的问题，不可能为某一类特殊群体专门设立一种养老保险或特殊保险制度。因此，除了完善既有的养老医疗保险制度外，可以将失独群体纳入特殊群体救助制度中，由国家承担这一特殊群体的养老和医疗问题。应从立法层面为失独群体提供精神关怀、物质帮助等在内的多元化的关怀制度，保证失独群体社会权利的实现，修复计划生育制度的“短板” ，提升计生政策的抚恤扶助功能。 2.合理确定各级资金分担比例，统筹兼顾，保证公平。从立法层面将失独群体纳入特殊群体救助中，虽然完成了福利生产这一环节，但以何种方式将社会福利资源转化为福利产品并及时向福利对象输送就涉及到福利输送的问题。组织过程中中央集权管理还是地方分权管理是关键。在政治上相对集权而社会经济上分权的中国，失独群体综合服务体系构建就需要合理确定中央和地方各级资金分担比例，统筹兼顾，避免出现新的不公平。因为社会救助的资金来源和给付具有单向性，必须量力而
