1、1遇难船舶避难准入法律问题研究摘要：现行国际法体系下，关于遇难船舶是否有权进入沿海国水域避难，难以得出明确结论。国际海事组织在避难地问题上做出了巨大努力，但脱离避难准入权的单纯避难地的存在并不具有实质意义。鉴于绝对的避难准入权与国家主权原则存在直接冲突，遇难船舶避难问题更现实的解决路径是提高国际船舶标准及提倡船籍国承担责任原则，而非创设一种绝对的避难准入权。在国际法上对遇难船舶避难准入缺乏统一标准的大背景下，我国宜采取个案分析的方式，对具有污染威胁的遇难船舶进入我国水域进行适度干预。 关键词：避难准入；领海无害通过；国际海事组织；国际船舶标准；船籍国责任承担 中图分类号：DF961.9 文献标
2、识码：A 文章编号：1672-3104（2014）01?0108?06 2012 年 7 月 14 日，德国籍 MSC Flaminia 在从美国港口查尔斯顿到比利时安特卫普途中发生火灾并引发爆炸，事故发生地点在距离最近的陆地约有 1000 海里的大西洋中部。英国海岸警卫队收到事故信号后向所有航行于该区域内的船舶进行了通报。多艘过往船只对船舶及遇难船舶船员进行了救助。失事船上总共有 25 人，除 1 人失踪 1 人死亡 3 人受伤外，其余 20 人顺利由救生艇救出。在施救过程中，船舶不断向近岸移动，以期进入沿岸水域避难地进行货物驳运并得到维修。但直至 8 月 13 日，2没有任何一个欧洲国家允
3、许船舶进入其沿岸水域避难，MSC Flaminia 仍然在远离海岸 240 海里的位置等待。直至 8 月 20 日，MSC Flaminia 在专家进入船舶并确认船舶完全安全之后，才被允许进入德国水域。这一事件再次引起人们对遇难船舶避难问题的关注。国家不允许船舶进入本国沿岸水域避难会导致船舶沉没甚至有意沉没于深水区域。2002 年的Prestige 就是在遭到法国、葡萄牙和西班牙拒绝后断裂沉入深海并引起了巨大油污污 染。1（53） 船舶遭遇海难后，如果能够进入沿海国避难地获得及时维修，则会大大降低海洋污染风险，无论对全球还是沿海国海洋环境的保护都是有益的。在早期航运时代，出于对人命救助的人道主
4、义考虑，遇难船有权进入沿海国避难被视为理所当然。在今天可以用直升机等新的高科技单独救助人命的情况下，传统船舶避难权的性质已经发生了变化。加之当前国际海运中，石油、化工等污染性产品运输逐渐增多，这类船舶一旦遭遇海难，往往会带来严重的海洋环境污染威胁。实践中，沿海国迫于国内安全及环境保护压力，往往倾向于拒绝此类遇险船舶驶入其水域避难。 在当前国际法体系下，遇难船舶在遭遇海难后，是否有权进入沿海国水域避难？对这一问题的梳理及解答，对我国遇难船舶能否进入他国水域避难，及我国面临这种问题时，是否有权拒绝他国船舶进入我国水域避难都具有重要意义。 一、现行国际法体系下遇难船舶避难准入之法律规制 遇难船舶要进
5、入的避难地往往设置在一国的内水及领海内。依据主3权原则，国家对其领水享有绝对的主权权利，除非其承担了国际法上的义务，否则国家有权拒绝遇难船舶进入本国领水避难。在遇难船舶避难准入问题上，主要体现的是航运中船舶对避难地的需求与沿海国环境保护利益的冲突。因此，在避难地问题上的国际习惯法规则不再明朗的情况下，要回答遇难船舶是否仍然具有进入一国避难的权利，有必要考察相关国际公约为遇难船舶进入沿海国水域避难所规定的权利以及沿海国所具有的拒绝难船进入本国水域避难的相关权利。考察我国所加入的当前有效的国际公约可知，与遇难船舶的避难准入有关的国际公约规定主要体现在三个方面：沿海国救助遇难人员的义务、船舶的领海无
6、害通过权及沿海国干预海洋环境污染的权利。 （一）沿海国救助海上遇难人员的义务与遇难船舶避难准入权的分离 救助海上遇险人员已经成为一项确定的国际海商法原则。作为专门规范海上搜救的1979 年国际海上搜寻救助公约 ，即明确规定了公约各缔约国救助海上遇险人员义务。除此之外，1982 年联合国海洋法公约 （第 98 条） 、 1989 年国际救助公约 （第 10 条）以及 1974 年国际海上人命安全公约 （第 1 条）均要求各缔约国应尽力促使其所属船舶救助海上遇险人员。 国际海上人命安全公约（2004 年修正案） 则进一步规定了各国在海上遇险人员救助上的合作义务。 上述公约均规定了国家具有救助海上人
7、员的义务，但其关注点在于人命及安全，而非发生海难时对船舶所应采取的处理措施。尽管这些公约没有明确排除遇难船舶进入沿海国避难的权利，但这些公约本身并没4有明确地为船舶规定避难准入权，也没有明确涉及沿海国建立避难地的义务。随着现代科技的发展，对人命的救助逐渐与对船舶本身的救助相分离，沿海国完全可以单独履行其人命救助义务，而拒绝接受遇难船舶。至少，这在技术层面是不存在问题的。 （二） “领海无害通过权”对遇难船舶避难准入的法律支持 领海是一国在其沿岸行使主权的水域。在领海上的一切人和物均受该沿海国管辖。这是现代国际法所公认的。但自领海法律地位确立以来，沿海国一般都允许外国船舶在不损害其安全与良好秩序
8、的原则下自由地通过领海，不征收通行费，不对通过中的船舶行使刑事和民事管辖权。这种优惠待遇，在国际法上称作“无害通过权” 。2（1）领海无害通过权作为对沿海国行使主权的限制，已经为相关国际公约所肯定。那么领海无害通过权能否成为遇难船舶进入沿海国水域避难的法律依据？为此，有必要从以下层次展开论证： 其一，对遇难船舶领海无害通过权的单独解读。 虽然 1982 年联合国海洋法公约确认了“领海无害通过权”原则，但对于遇难船舶是否可以进入一国港口或内水并没有做出明确规定。具有极大环境污染风险的遇难船舶通过一国领海进入其港口避难，是否属于“领海无害通过”？联合国海洋法公约第 18 条及 19 条分别对“通过
9、”和“无害”做了规定。其中， “无害”一词，依联合国海洋法公约第 19 条第 1 项规定，主要是指当船舶通过领海时不会对“沿海国的和平、良好秩序或安全”造成损害。同时，该条第 2 项具体列举了 12种有害通过的情形，其中第 12 项“与通过没有直接关系的任何其他活动”5是一项兜底性条款。 对于具有环境污染风险的遇难船舶通过领海是否属于“无害通过” ，有学者认为， “除非污染遇难船处于无拖船前往救助的漂流状态， 否则，就仍属于无害通过的情形。 ”3（82）该 12项的列举是穷尽的、排他的，在不违反该 12 项规定的情况下，外国商船通过沿海国领海就应属于无害。美国和苏联 1989 年签署的有关无害
10、通过的国际法规则的统一解释第三项也持这种观点，认为：“既然公约已经详尽规定了非无害通过的各种行为，那么，通过一国领海的船舶， 只要没有从事这些行为，就应视为无害通过。 ”4（122）也有学者认为，荷兰行政法院在 1995 年的 Long Lin 案中表达了与上述观点完全相反的态度，认为“为了将遇难船舶带入港口而通过领海不同于普通的航行目的，不构成无害通过” 。“通过”是一种穿越领海的临时活动，其对领海主权的限制仅在于领海可以作为船舶航行的中介而非船舶航行的目的地。进入领海内的避难地显然不满足这种“临时”性要求。因此，无害通过权不能成为遇难船舶进入沿海国水域避难的法律基 础。5（203）主张具有
11、污染危险的遇难船舶通过领海不属于无害通过权的学者，其理由主要在于遇难船舶通过领海不以“通过”为目的，而是以进入避难地为最终目的。遇难船舶通过领海的目的主要是为了能够驶往或停靠沿海国内水或领海的泊船处或港口设施以进行维修，防止海难的发生。如果这种最终的避难地位于领海内，则具有环境污染危险的遇难船舶通过领海不能被简单地认定为无害通过，但如果这种最终的避难地位于内水，则具有环境污染危险的遇难船舶通过领海应视为无害通过，因为该停留只是以穿越领海为目的。 6另外，有学者认为根据联合国海洋法公约第 21 条的规定，沿海国可以以国内法的方式认定污染危险船舶通过领海为有害通过。从语义解释的角度上分析，公约第
12、21 条赋予了沿海国为保护本国的环境，以国内法的方式对领海无害通过权的行使方式进行限制的权利。这种限制应解释为按照沿海国所要求的方式进行通过，例如第 22 条的分道通航制。这一规定不应被解释为沿海国可以以国内法的方式自行确定“无害”的方式，并对“无害通过”进行自行解释。如果这样理解，则公约第 19 条从国际法层面关于无害通过权的规定就不再具有实质意义。 因此，笔者认为，当遇难船舶冒着发生污染事故或环境损害的危险航行时，如果其仅为进入内水的避难地而穿越领海，仅就其穿越行为而言，应该属于无害通过，沿海国不可以关闭外国船享有无害通过权的领海。在这种情况下，通过仍然是无害的，必须无歧视地给予各国船舶。
13、 其二，国家保护海洋环境安全的义务与领海无害通过权的理论碰撞。联合国海洋法公约明确规定了各缔约国采取措施保护和保全海洋环境的义务，同时要求缔约国在采取这种措施时，不能以转移污染的方式来保护本国的海洋环境。 准许遇难船舶进入本国水域避难并不一定能够完全避免污染的发生。然而，如果拒绝遇难船舶进入本国水域避难，结果无外乎两种情况：一是遇难船舶由于得不到及时救助而导致公海环境污染；二是遇难船舶驶往他国水域进行避难。如果缔约国拒绝遇难船舶进入本国水域避难而发生上述两种情况，则缔约国明显违背了联合国海洋法公约所要求的7“不将损害或危险转移或将一种污染转变成另一种污染的义务” 。 因此，笔者认为，遇难船为寻
14、求进入内水的港口避难而穿过领海固然属于无害通过，但是领海无害通过权对沿海国主权的限制仅限于领海内。如果遇难船舶即将驶往的避难地位于领海内，则领海无害通过权可以成为遇难船舶进入沿海国避难的法律依据；如果避难地位于一国的内水，则遇难船舶能否进入沿海国内水避难仍受到沿海国主权的支配，单独的无害通过权不能成为遇难船舶进入沿海国内水避难的法律依据。但是，基于国家所具有的保护海洋环境安全的国际法义务，遇难船舶在无害通过一国领海后，沿海国不能拒绝其进入本国内水进行避难。当然，这里仅指沿海国不能以遇难船舶存在污染风险为由拒绝其避难请求。国家保护海洋环境安全的义务与遇难船舶的领海无害通过权碰撞的理论分析结果是：
15、国家具有允许遇难船舶进入本国水域避难以防止污染转移的义务。 （三） 沿海国干预海洋环境污染的权利及其对遇难船舶避难准入权的影响 国际公约在要求国家履行保护海洋环境的义务时，也赋予了沿海国干预海洋环境污染的权利。 1989 年国际救助公约即明确规定了沿海国为避免海难事故对本国海洋环境造成污染而采取措施干预海难救助的权利。1969 年国际干预公海油污事故公约进一步赋予了沿海国在公海上的环境污染干预权，并将沿海国这种在领海外的干预权限制在“有理由预计到将造成重大的有害后果”及“严重而紧迫的危险”情况下。 81982 年联合国海洋法公约在规定沿海国干预权时，则没有再提到这种限制。相对于1969 年国际
16、干预公海油污事故公约 ， 联合国海洋法公约明确指出这种措施必须与可能发生的损害的风险及性质相称。这种措施的具体内容是什么？很显然，公约在这里主要是赋予国家相关权利，而不是为国家设定义务。在公海上对遇难船舶进行干预，最简单的措施是不准其进入管辖海域避难且令其驶离沿海国方向。更适当的反应通常包括拖船援助及救助服务。干预权的主要意义在于允许沿海国越过船主的意愿来提供帮助，使沿海国可以引导受损船舶离开它们的海岸。 在国际公约广泛赋予沿海国在领海外及公海上环境污染干预权的情况下，很难说国家具有允许遇难船舶进入本国水域避难的义务。 二、现行国际法体系下遇难船舶避难准入之法律困境 关于遇难船舶的避难准入问题
17、，现行国际公约均未做出明确规定。在这种背景下，对遇难船舶避难准入问题的探讨，只能从现行国际公约的相关规定中进行演绎推理。而通过分析，我们注意到上述我国加入的国际公约所具有的特点： 制定和生效时间不同，缔约国不一致。 立法主题不同，均没有直接规定遇难船舶的避难准入问题。 前后公约之间的规定具体适用于遇难船舶避难准入问题时，存在冲突。如：1982年联合国海洋法公约规定了国家保护海洋环境安全的义务，而 1989年国际救助公约则赋予了国家干预海洋环境污染的权利。虽然这两者表面上不存在直接冲突，但具体到遇难船舶准入问题上，很难将两者做同一的解释。 同一公约的规定具体适用于遇难船舶避难准入问题时，9存在冲
18、突。如：联合国海洋法公约规定的领海无害通过权与国家保护海洋环境安全的义务相结合可以得出，遇难船舶具有进入一国管辖水域避难的权利。而根据同一公约赋予沿岸国的海洋环境污染干预权，则会得出相反的结论。 相关国际公约在遇难船舶避难准入问题上规定的不一致，是否属于国际法上的条约冲突？条约冲突是整个国际法规则不成体系的一个具体体现，国际法学者鲍威林将这类冲突分为“固有的规则冲突”与“适用法律中的冲突” 。前者是指两项规则中的一项其内在本质上与另一项相冲突，后者是指如果要同时遵循内容矛盾的两项规则或根据它们行使权利时，所产生的适用法律中的冲突。6（315）在讨论遇难船舶避难准入问题时所出现的国际公约规定的“
19、冲突” ，表面来看，似乎属于“适用法律中的冲突” 。但仔细推敲可知，在遇难船舶避难准入问题上并不存在真正的条约冲突，所谓的冲突实质是我们在根据现有国际法规则进行推理分析时，在遇难船舶避难准入问题上无法得出一个明确的结论。在国际法规则没有对遇难船舶的避难准入问题做出明确规定的情况下，我们只能对公约的相关规定进行解读以期得到答案。而国际法律体系缺乏明确的规范效力等级，这使得条约解释方法无法像国内法律体系中的解释方法那样，在规范等级明确有序的法律体系中发挥巨大的作用。7（110）尽管维也纳条约法公约第 30 条第 3 款和第 4 款（a）确认了条约法中“后法优于先法”这一法谚，但这仅限于条约对同一事
20、项的规定中，而上述条约均没有直接规定遇难船舶的避难准入问题。 在现行国际法体系下，遇难船舶避难准入问题的法律困境在于：一10方面缺乏明确的国际法律规范；另一方面，对现有国际公约相关规定的解读，无法得出明确的结论。 三、国际海事组织在遇难船舶避难准入问题上的努力及其前瞻 遇难船舶避难问题涉及沿海国、船旗国、船主、货主、救助者、保险公司、环保主义者等多方利益主体，各利益方均强调危急情况下避难地存在的重要性。国家不希望本国船舶在需要援助时被他国拒绝避难准入，同时也不希望发生诸如 Erika、Prestige 这样冲击本国海岸的污染事件。在当前国际公约对遇难船舶避难准入的规定不明确的情形下，解决遇难船
21、舶避难准入的路径似乎只能是制定新的关于这一问题的特别法规则，这也是国际海事组织一直努力的方向。 鉴于当前国际法对遇难船舶避难准入问题规定的模糊性，意识到为遇难船舶提供避难地的重要性，国际海事组织（IMO）在起草1989 年国际救助公约时，就曾提出设立避难地的想法，认为沿海国有义务允许遇难船舶进入本国港口避难。尽管这一主张得到了一些代表的赞同，但其他代表在质疑将这种公法性质的内容加入私法中的可行性的同时，强调在类似条款中，沿海国的利益应当被充分考虑。作为一种最终的妥协结果，公约第 11 条规定了当事国在海上救助中的合作义务，其中包括在做出是否允许避难船进港的规定或决定时，应考虑各方合作的便宜及保证救助作业的有效实施。尽管公约在起草时考虑了避难地的问题，但从公约的最终文本表述，我们难以得出沿海国负有允许遇难船舶进港避难的义务。加之公约第 9 条明确规定了沿海国在“合理预期”海难事故会造成重大危害后果时，对海难救助进行干预的权利。沿海国具有判断
