1、1治理“双超”的行政法律问题探究摘要：货运汽车超载超限运输作为一个中国性的难题，它不仅造成了国家大量的运输税费的流失，加剧了运输行业的恶性竞争，也对公路桥梁等公共交通基础设施的正常使用，对广大人民群众的财产安全构成了极大威胁。近日，哈尔滨阳明滩大桥引桥坍塌事件再次引起了社会各界对“双超”治理问题的关注和思考。本文正是以这一事件为背景，在综合西方国家治超经验基础上，从法律角度对当前我国公路治超工作中的种种问题进行深层次分析，揭示其本质，为研究如何建立治理“双超”长效机制提供方法思路。 关键词：超载超限；公路运输；整治；道路交通安全 中图分类号：D9121 文献标识码：A 文章编号：1006-72
2、3X（2013）04-0060-06 2012 年 8 月 24 日 5 点 30 分左右，哈尔滨阳明滩大桥疏解工程一上行匝道垮塌，桥上 4 辆货车侧翻至桥下，致使 3 人死亡 5 人受伤。事故发生后，相关部门立即组织有关职能部门负责人、专家成立相应的事故调查组，于 8 月 26 日出具了哈尔滨市三环路群力高架桥洪湖路上行匝道桥箱梁整体倾覆事故专家组意见 。分析认定事故发生时，停在塌桥中段的有 4 辆大挂车，除第一辆货车超载 2 吨之外，其余三辆大货车每辆超载吨位保守估计在 120 吨到 150 吨之间。从现场看，4 辆车停靠得比较近，在设计上，该段桥梁的载重能力为单向 50 吨，而现在出现将
3、近 5002吨重量压在单侧，相当于超出桥梁承载能力七八倍。1而此后，国家建筑工程质量监督检验中心对混凝土芯样强度、钢筋直径及抗拉力学性能进行测试，也得出了桥梁工程各项指标均符合要求的认定结果。2 综上所述，哈尔滨阳明滩大桥匝道坍塌的根本原因是由于车辆严重超限超载造成的。 一、超限与超载的法律界定及区别 （一）超限与超载的定义 “超限”从字面含义上讲就是超过规定的范围和限度的意思。具体到交通运输领域就是指承载货物超过了法律规定的范围和限度。 中华人民共和国公路法第五十条规定：“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧
4、道内行驶，不得使用汽车渡船” “超载”是指超过运输工具的载重量。 中华人民共和国道路交通安全法第四十八条规定， 机动车载物应当符合核定的载质量，严禁超载。中华人民共和国道路交通安全法实施条例第五十四条规定，机动车载物不得超过机动车行驶证上核定的载质量，装载长度、宽度不得超出车厢；第五十六条第三款规定，载货汽车所牵引挂车的载质量不得超过载货汽车本身的载质量。 中华人民共和国道路运输条例第三十五条规定，运输货物的，不得运输旅客，运输的货物应当符合核定的载重量，严禁超载。超限和超载在法律界定上大相径庭，相去甚远。 （二）超限与超载的区别 1 法律依据不同 3超载行为规定主要体现在中华人民共和国道路交
5、通安全法及其中华人民共和国道路交通安全法实施条例 、 中华人民共和国道路运输条例之中，对于超限的规定主要体现于中华人民共和国公路法之中。 2 构成违法行为依据不同 超限和超载采用了不同的技术参照标准。超限根据公路、桥梁的设计技术标准确定，不同的公路、桥梁的设计标准是不同的；超载技术标准根据车辆的装载能力确定的。 3 侵害客体不同 超限行为侵害的客体是公路、桥梁等公共基础设施的使用安全和道路运输秩序。超载行为侵害的客体是道路安全法保护的交通参与人的人身安全和财产安全。两者的不同决定了在治理超限和超载行为时的手段和方法存在着差异。 4 执法主体不同 根据中华人民共和国公路法第八条规定，超限的主管部
6、门是交通主管部门或者公路管理机构。目前，超限运输的日常管理机构主要由各级交通路政、运政部门负责。关于超载运输的执法主体， 中华人民共和国道路交通安全法 、 中华人民共和国道路运输条例相关法条明文规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。因此，车辆超载运输的执法主体是各级公安交警部门。 5 法律责任、处罚手段不同 4对于超载运输行为， 中华人民共和国道路交通安全法规定了相应的行政处罚，即第九十二条，货运机动车超过核定载质量的，处二百元以上五百元以下罚款；超过核定载质量百分之三十或者违反规定载客的，处五百元
7、以上二千元以下罚款。 有前款行为，由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除。 中华人民共和国道路运输条例也对超载行为规定了相应的行政强制措施，如第六十二条规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，发现车辆超载行为的，应当立即予以制止，并采取相应措施或者强制卸货。由此可见，超载运输只是行政法上的法律责任。 超限运输的法律责任根据中华人民共和国公路法第七十六条规定 ，违反本法第五十条规定，车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款。造成公路毁损的还应当承担民事责任。因此，对于超限运输行为，法律规定了行政和民事双重
8、法律责任。 二、我国目前“双超”治理 工作中存在的问题 （一）作为“治超源头”的货车市场准入管理松弛 中华人民共和国道路运输条例中规定货运车辆的企业应当按照国家规定标定车辆载重量，严禁多标或者少标车辆的载重量；货运经营者不得使用擅自改装的和其他不符合国家规定的车辆从事道路运输经营。然而长期以来，部分车辆生产企业和车辆改装企业为了追求经济效益，甚至将生产改装超限超载作为企业产品推销方式，致使 “大吨小标”和5非法改装的超限超载车辆有增无减。该现象严重暴露出交通、公安、质监、工商等政府职能部门对于作为“治超源头”的货车市场的管理缺位。（二）立法不统一导致政出多门，影响治超实效性 我国治理超限超载违
9、法运输相关法律法规大体包括：中华人民共和国公路法 、 中华人民共和国道路交通安全法 、 中华人民共和国道路运输条例等多部法律法规以及各地方立法机关有权依据上位法规定，并结合本地区实际情况出台地方性法规、规章或者相关意见、办法。例如， 天津市建立长效治理车辆超限超载工作责任机制实施办法 、 山东省治理超限和超载运输办法 、 河北省治理货运车辆超限超载规定等。这些规范性法律文件都对超限超载行为做了相应的规定，导致根据法律法规中有关两种行为的规定产生出不同的执法主体、执法标准和处罚尺度。看似泾渭分明，实质上忽视了超限和超载两种行为在内容上的局部交织的特点。在哈尔滨阳明滩大桥引桥坍塌事故调查中，严重超
10、载的三辆货车都不同程度对车体和车轴载重进行了改装以符合车身超载的要求。超限和超载一个是手段，一个是目的，彼此形成了紧密的内部联系。 因此，依照法律法规，公安交管部门和交通路政执法部门都有权对其进行政处罚，可是两执法部门的处罚依据由于法律规定不同而大相径庭，由此造成执法范围模糊和混乱。 （三）行政执法不规范，行政权力滥用 实践中，公安交管部门和交通路政执法部门都存在不同程度违背依法行政、合理行政的基本原则，存在不作为甚至乱作为的现象。 1 对超限超载运输行为行政处罚种类比较单一，处罚幅度缺乏层次，6实际操作性不足 两部法律对超限超载违法运输行为罚款幅度的规定差异巨大。 道路交通安全法中对超载行为
11、处罚额度相对于公路法中的有关规定过轻，不免有放纵违法之嫌。 公路法对超限处罚上限为三万元，却没有对处罚标准细化，且层次单一。 2 执法思想定位失误，行政不作为现象突出 行政执法的目的是根据法律规定纠正违法行为，使市场主体能够在法律规定的范围之内积极有效地行使权力和履行义务，最终符合满足公共利益的要求。罚款等行政处罚措施只是实现这一终极目标的手段，不可本末倒置。但是在具体执法中，许多执法部门和人员严重不作为，为了谋求一己私利，以罚代管，收了钱就放行，没有按照法律规定对超限超载车辆、驾驶员依程序进行登记，对超载货物强制卸载。甚至个别单位违法制定处罚任务，将罚款作为本单位“创收”的有效途径。 3 治
12、超执法人员滥用行政权力，损害执法公信力 立法的不完善使得执法人员手中的行政处罚裁量权巨大，导致了在查处超限超载违法运输行为过程中，罚与不罚、罚多罚少的决定权完全掌握在执法单位或者执法人员手中。以中华人民共和国公路法第七十六条第五款为例，标准空间的过大很可能造成对同一违法事实，同一违法情节在不同地区，不同部门认定标准不同，造成实际的处罚结果相差悬殊，随意性太大。由此为行政执法主体滥用行政权力为个人谋求寻租利益提供了可能。 在哈尔滨阳明滩大桥引桥坍塌后对幸存货车驾驶员采访中得知，四7辆货车从吉林省长春市出发，目的地是黑龙江省肇东市，路经哈尔滨，200 多公里的行程中接受了不同地区的公安交管和交通路
13、政部门的检查，但都是处以罚款后放行。3既没有对超载车辆司机相关信息进行登记，也没有依照中华人民共和国道路运输条例第六十二条规定对车辆超载行为立即予以制止，并强制卸货，间接造成了惨剧的发生。 （四）超限超载治理缺乏长效机制 长期以来，全国各地区都在尝试建立治理超限超载运输的长效管理机制，但是收效甚微。主要原因在于，涉及部门众多，缺少统一调度，各种物质保障滞后，个别执法部门和人员消极怠工。所以日常的查处超限超载运输依然由公安交管部门和交通路政部门负责。只有在春运、暑运等重大节日期间地方政府才有可能组织各部门联动集中查处超限超载违法运输行为。虽然短期内效果显著，可以有力地降低道路超限超载运输现象发生
14、以及由此引发的交通事故的发生频率，但是集中查处之后超限超载现象迅速反弹甚至超过综合治理之前的情况。这使执法部门和超限超载营运者陷入了一个“你打，我藏；你撤，我进”的治理与被治理的怪圈之中。主要原因还是由于集中查处、综合治理的短期性、临时性和不稳定性造成的。 三、发达国家对超限超载治理经验及启示 （一）英国对超限超载治理经验 英国在治理道路超限超载工作中坚持从源头抓起。在英国，道路货运车辆非常规范，载重标准和承载容积在颁发货运许可证时已严格依据法律核定，绝不允许非法改装。同时，对车辆营运证照的授予程序进行8严格的监管。执法人员严格执法，根据车辆营运证照上核定的车辆装载标准判定该车辆是否超限或者超
15、载。除此之外，英国对违法超限超载运输车辆实行重罚，规定超载行为不仅仅是违法行为，而是一种犯罪行为，只要车辆处于超载状态，不管司机还是运输企业是否知道自己超载。4（P3） （二）日本对超限超载治理经验 日本对运输车辆制造和改装不仅颁布车辆限制令严格车辆设计荷载标准，禁止对车辆结构擅自改装，实行特殊车辆通行制度，对超限超载运输行为还采用罚货主、罚运输企业、罚司机的“一超三罚”制度，从严处罚。5（P16）日本颁布的道路运输车辆法还从公平角度出发，对道路相关使用者的权利义务进行调整，对重型汽车加收汽车重量税。日本道路交通法第 57 条规定：禁止车辆驾驶员驾驶超过车检证上记载的本车最大载质量的车辆。如违
16、反此规则，处 6 个月以下徒刑、10 万日元以下罚款。明确了车辆驾驶人员擅自驾驶超限超载车辆是一种犯罪行为。6（P17） （三）美国对超限超载治理经验 美国将尖端的科学技术手段广泛应用到超限超载治理活动当中。大大提高了治超的综合效率， “绿灯项目”就是其中之一。 “绿灯项目”是智能交通系统中的一个项目，用于载重货车相关资料的收集和货运管理。它利用货车称重站的预先清理系统（truck weigh sitespre-clearance system）进行货车自动动态称重和自动识别，屏蔽出潜在的超载车辆，大大减少称重站的排队现象。同时，美国在全国设置了 1000 余个动态称9重站，运用照相机和路边控
17、制技术，与高速警察随身携带的笔记本计算机相连接，对货车进行检查，及时鉴别超限超载车辆的身份。在立法保障方面，由于美国属于联邦制国家，各州都享有独立的立法权，因此各州对超限超载运输行为的处罚措施不尽相同7。主要以行政手段和司法手段为主。例如，亚利桑那州、康涅狄格州都对超限超载运输行为规定了刑事司法措施。 （四）英、美、日三国治超经验对我国“双超”治理工作的启示 综合分析上述三国在治理超限超载活动中的措施，不难发现有许多共同之处。 1 立法完善，治超行为有法可依 三国都通过加强立法工作将超限超载运输行为纳入到法制化轨道之中。突出从源头上采取措施，隔断相关部门、行业及人员同超限超载运输直接的利益联系
18、，最大限度压缩相关超限超载运输者的利润空间，在注重治理的基础之上更加注重对超限超载运输行为的预防。 2“罚”字当先，对超限超载绝不姑息 相比国内对超限超载运输处罚标准，英、美、日等西方发达国家就出台专门的法律法规对超限超载行为给予重罚且处罚种类多样。对处罚对象不仅仅局限于超限超载运输经营者，还包括了运输车辆驾驶人员和货主。行政处罚的同时，各国还根据本国实际情况，将“双超”行为入刑，明文规定超限超载运输是犯罪行为，大大增加超限超载运输的违法成本。 3 引入各种先进的技术措施，加快“双超”治理工作现代化 10西方发达国家充分利用自身的科技优势，并将这种优势转化为“双超”治理工作的生产力，使治理道路
19、超限超载运输行为趋于信息化、系统化、网络化。极大提高了执法部门的工作效率。 四、货车超限超载运输的治理对策 （一）控制源头，规范货车市场准入机制 我国超限超载运输与非法改装车辆之间的关系密切。因此必须从源头上对国内的货车制造企业和车辆改装企业进行有效的监管，严格按照道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值国家标准规定，严禁生产“大吨小标”等违规超限车辆，严禁非法改装车辆。 第一，质检、工商等相关职能部门要积极合作，依法行政、严格执法，监督车辆生产行为和改装行为，规范和维护货车生产、改装市场秩序，对不按照国家相关规定，违法生产、改装车辆的企业要依法予以处罚。 第二，公安车管部门要严把车辆年检，驾驶证颁发两道关卡。对违法改装车辆坚决不给予年检登记。严格驾驶培训机构监管，严把货货运驾驶人从业资格准入关，加强从业条件审核与培训考试。大力宣传超限超载运输的危害性，增强驾驶人员安全意识和守法意识。 第三，交通运管部门要依法加强对车辆维修机构和货车营运许可环节的监管力度，防止非法改装超限车辆进入道路运输市场。对违法车辆及时查处，吊销营运证照，对擅自改装车辆车主及维修机构经营者也要依法给予相应行政处罚。 （二）整合行政资源，探索交通综合行政执法新路
