1、1中国国家荣誉制度立法研究摘要：新中国成立后，从宪法到政府组织法均设有专门的国家荣誉条款，并出台了授勋条例等一系列法律规范，初步形成了以勋章奖章制度、国家荣誉称号表彰制度和政府奖励制度为基本内核的国家荣誉制度。“文化大革命”期间，这些制度多遭破坏。改革开放后，国家荣誉表彰等领域的立法得到加强，国家荣誉制度迅速恢复和发展。但总体而言，目前我国国家荣誉管理的法治化程度偏低，国家荣誉称号的设立、颁授等都比较混乱，尤其是相关法律中没有规定法律责任条款，导致很多国家荣誉称号被随意设立，这有损国家荣誉的严肃性和权威性。我国有必要适时制定国家荣誉法典 ，对国家荣誉的设立、分类、授予对象、授予标准、评选原则、
2、评选程序、监督管理等进行统一而权威的规范，提升我国国家荣誉表彰活动的法治化和国际化水平。 关键词：国家荣誉；勋章奖章制度；国家荣誉称号；政府奖励表彰；国家荣誉法典 中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2014）01-0048-08 一、引言 一般而言，国家荣誉制度是指国家元首或其他法定授权机关通过一定的程序和仪式，以国家名义对为国家和社会作出突出贡献的优秀人士予以表彰或奖励并授予勋章、奖章、荣誉称号等的各项规则、章程和制2度的总称。就性质而言，国家荣誉制度是一项国家级的功勋奖励和杰出贡献表彰制度，它涉及国家勋章、国家奖章、国家荣誉称号等的颁授主体、条件、程序、仪
3、式等。为确保国家荣誉的严肃性和权威性，一般由国家元首代表国家举行国家荣誉颁授仪式。作为一种国家行为，国家荣誉的颁授一般应遵循正当法律程序原则：或者由国家元首根据议会的决定或规定颁授勋章、奖章、荣誉称号；或者经由法定机构提名、受理、审查等程序后，再由国家元首或行政首脑决定并颁授或授权颁授勋章、奖章、荣誉称号。就授予条件而言，国家荣誉一般授予对社会发展或国家进步作出杰出贡献的人士历史上，国家荣誉主要授予战功卓著人士；在当代，国家荣誉的授予已覆盖国家科技、文化、教育、经济、社会发展等领域。就授予对象而言，国家荣誉一般只授予个人，在特殊情况下才授予社会团体或其他组织；通常情况下，国家荣誉的授予不限于本
4、国公民，也授予外国人或者无国籍人。 历史上，各国国家荣誉制度多由传统、惯例、君王的褒奖令状等所维系。如英国爵位授予制度的授予条件、程序、仪式等由传统或惯例所确定，我国古代的褒奖制度则多由皇帝的嘉奖圣谕所维系。现代国家大多通过制定专门法律的方式，对国家荣誉制度予以规定。如韩国于 20 世纪 60 年代陆续出台了政府表彰规定 赏勋法和赏勋法施行令三部专门的荣誉表彰法律、法规，经过多次修改和完善，这三部法律、法规构成了目前韩国国家荣誉制度的基本法律框架。 在我国，涉及国家荣誉制度的立法可追溯到清朝光绪年间的奏定宝星章程 。民国时期，曾制定过勋章章程 颁给勋章条例等规范3性文件，对国家勋章的样式、类型
5、、等级、授予条件、授予程序等作了一些规定。新中国成立后，非常重视国家荣誉制度建设。如 1954 年宪法中有“授予国家的勋章和荣誉称号”的规定，1955 年全国人民代表大会常务委员会（简称全国人大常委会）根据宪法 ，颁布了四个关于勋章奖章的规范性文件。此后，有关部门相继出台了多部涉及国家荣誉制度的规范性文件。总体而言，我国有关国家荣誉制度的法律规范立法位阶较低，缺乏系统性。我国有必要加强国家荣誉制度立法工作，制定国家荣誉法典，构建统一、规范的国家荣誉制度，提升国家荣誉的授予和管理的法治化程度。 二、传承与革新：建国初期的国家荣誉制度立法 新中国成立后，非常重视奖励和荣誉制度建设，在传承传统的勋章
6、立法的同时，将肇始于 20 世纪 30 年代中华苏维埃时期的英模表彰实践进一步规范化和制度化。1949 年 9 月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的中华人民共和国中央人民政府组织法第 7 条规定：中央人民政府委员会依据中国人民政治协商会议全体会议制定的共同纲领，有权“制定并颁发国家的勋章、奖章，制定并授予国家的荣誉称号” 。1954 年宪法第 21 条、第 40 条明确规定：全国人大常委会有权“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号” ，国家主席根据全国人大及其常委会的规定和决定，有权“授予国家的勋章和荣誉称号” 。与此同时，国家还设立了“全国劳动模范” “全国先进工作者”等全国性荣誉称号和
7、学部委员制度（院士制度的前身）以及多种奖励制度，并出台了相应的法律规范。由此，逐步形成了中国特色的以勋章奖章制度、国家荣誉称号表4彰制度和政府奖励制度为基本内核的国家荣誉制度。 （一）勋章奖章制度立法 新中国成立后，土地革命以来的中国人民解放军勋章奖章制度得以传承和发展。1954 年 12 月，国务院第三次会议通过了中华人民共和国授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期有功人员的勋章奖章条例（草案） 和关于颁发中国人民解放军有功人员勋章奖章条例（草案） 。1955 年 2 月，第一届全国人大常委会第七次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于规定勋章奖章授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期
8、有功人员的决议 关于规定勋章奖章授予中国人民解放军在保卫祖国和进行国防现代化建设中有功人员的决议和关于授予中国人民志愿军抗美援朝保家卫国有功人员勋章奖章的决议 （后两个决议因故未颁发条例付诸实施） 。这次会议还通过了中华人民共和国授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期有功人员的勋章奖章条例 ，该条例对勋章奖章的种类与等级，适用范围，授予条件与对象，降级授予、停止授予、不予授予的情况，授予决定与程序，授予地点等作了详细规定。 （二）国家荣誉称号表彰制度立法 新中国成立后的前 30 年间，国家荣誉称号的类型有：中共中央、国务院 1950 年表彰的“全国劳动模范”和“全国先进工作者” ，1956
9、年表彰的全国先进生产者代表，1959 年表彰的全国工业、交通运输、基本建设、财贸方面的社会主义建设先进集体和先进生产者代表，1960 年表彰的全国教育、文化、卫生、体育、新闻方面的社会主义建设先进单位和5先进工作者；全国妇联 1960 年在纪念“三八”国际妇女节 50 周年时表彰的一万个妇女先进人物和以妇女为主的先进集体（分别授予“三八红旗手” “三八红旗集体”的奖状、奖旗） ；等等。为了规范国家荣誉称号的评选，相关部门出台了比较明确的法规或规范性文件。如 1950 年 9月中央人民政府政务院通过了关于召开全国战斗英雄代表会议和全国工农兵劳动模范代表会议的决定 、全国工农兵劳动模范代表会议筹备
10、委员会发布了关于召开全国工农兵劳动模范代表会议的计划，1955年 4 月国防部发布了关于授予英雄称号的规定 ，1960 年 1 月全国妇联发布了评选先进人物、先进集体的标准等。 （三）政府奖励制度立法 新中国成立初期，我国立法机关及有关部门颁布了一系列关于政府奖励的法律、法规或规范性文件。如 1950 年 12 月中央人民政府政务院发布的革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例等 5 个军人抚恤优待条例，1952 年 1 月人民革命军事委员会发布的中国人民解放军立功与奖励工作条例（草案） ，1954 年 8 月国务院颁布的有关生产的发明、技术改进及合理化建议的奖励暂行条例 ，1957 年 10
11、月全国人大常委会颁布的国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定等。 三、恢复与发展：改革开放后的国家荣誉制度立法 我国 20 世纪 50 年代建立的国家荣誉制度在“文化大革命”期间基本停止运行。 “文化大革命”结束后，国家立即出台了一系列涉及国家荣誉表彰和奖励的法规及规范性文件，如 1979 年 11 月国务院公布了中华人民共和国自然科学奖励条例等。1982 年宪法第 20 条规定“国6家发展自然科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学技术成果和技术发明创造” ，第 40 条规定“国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者” ，第 67 条规定全国人大常委会有权规定和决定授予国家勋章
12、和荣誉称号，第 80 条规定国家主席有权根据全国人大及其常委会的规定和决定授予国家勋章和荣誉称号。1988 年 6 月，第七届全国人大常委会第二次会议通过了关于授予军队离休干部中国人民解放军功勋荣誉章的规定 。由此，以勋章奖章制度、国家荣誉称号表彰制度和政府奖励制度为基本构造的国家荣誉制度得以迅速恢复和发展。 （一）勋章奖章制度立法 1988 年 7 月，第七届全国人大常委会第二次会议批准了中央军事委员会关于授予军队离休干部中国人民解放军功勋荣誉章的规定 ，由中央军事委员会公布施行。该规定对勋章制度的立法目的、勋章的种类和授予条件、授勋决定及其颁布程序、被授勋人员的待遇、勋章的剥夺与补发以及该
13、规定的实施办法等作了明确规定。根据该规定，勋章制度是为了表彰在人民革命战争时期入伍或者参加革命工作的军队干部的历史功绩，并激励他们保持和发扬革命传统；勋章包括红星功勋荣誉章、独立功勋荣誉章和胜利功勋荣誉章，分别授予符合不同条件的军队离休干部。 （二）国家荣誉称号表彰制度立法 “文化大革命”结束后，我国各种国家荣誉称号表彰制度得以迅速恢复。1978 年 9 月，康克清在中国妇女第四次全国代表大会的工作报告中，号召全国妇女广泛开展社会主义劳动竞赛，并开展评选“三八红旗7手”活动。1979 年 9 月，全国妇联在人民大会堂召开表彰“三八红旗手”大会，授予 8960 名先进妇女“全国三八红旗手”荣誉称
14、号。此后，我国每年“三八”节前后都开展一次表彰活动，中断近 19 年（1961 年 3月至 1979 年 9 月）的“三八红旗手”荣誉表彰制度得以恢复并进一步制度化、规范化。1979 年 9 月，国务院表彰工业、交通、基本建设战线全国先进企业和全国劳动模范大会在人民大会堂举行，党和国家领导人向全国先进企业代表颁发了国务院嘉奖令 、向全国劳动模范颁发了证书和奖章。1980 年 3 月，中华全国总工会颁发了劳动模范工作暂行条例 ，明确了劳动模范的定位、评选标准、评选方法、管理原则和工作制度。至此，中断近 20 年的全国劳动模范荣誉称号表彰制度得以恢复并走向制度化和规范化。 （三）政府奖励制度立法
15、改革开放以来，我国政府奖励制度立法由一系列法规或规范性文件组成，包括 1978 年 12 月国务院公布的关于发布修订发明奖励条例的通知 ；1979 年 11 月国务院颁布的中华人民共和国自然科学奖励条例 ；1982 年 1 月中共中央、国务院颁发的国营工厂厂长工作暂行条例 ；1982 年 3 月国务院颁布的合理化建议和技术改进奖励条例和企业职工奖惩条例 ；1993 年 6 月国务院发布的中华人民共和国自然科学奖励条例 中华人民共和国发明奖励条例和中华人民共和国科学技术进步奖励条例 ；1994 年 3 月国务院发布的教学成果奖励条例 ；1999年 5 月国务院颁布的国家科学技术奖励条例 。199
16、9 年国家科学技术奖励条例于 2003 年 12 月修订并重新发布，1993 年 6 月国务院发布的83 个政府奖励条例同时废止。根据 2003 年国家科学技术奖励条例的规定，国务院科学技术行政部门负责国家科学技术奖的评审组织工作。国家设立国家科学技术奖励委员会（人选由国务院科学技术行政部门提出，报国务院批准） ，聘请有关方面的专家、学者组成评审委员会，依照该条例的规定，负责国家科学技术奖的评审工作。国家科学技术奖励类型包括国家最高科学技术奖（每年授予人数不超过 2 名，奖项不分等级） 、国家自然科学奖（分为一等奖、二等奖和特等奖） 、国家技术发明奖（分为一等奖、二等奖和特等奖）和中国国际科学
17、技术合作奖（奖项不分等级） 。 四、我国国家荣誉制度立法存在的问题 如前所述，改革开放以来，我国国家荣誉制度立法日益体系化。我国宪法中对国家荣誉制度有专门规定，相关法律、行政法规、规章、规范性文件以及一些社会组织的内部章程等，也都对国家荣誉的颁授作了比较明确的规定。同时，我国国家荣誉管理工作的规范化程度日益提高。如 1988 年国务院机构改革后，人事部新增了负责指导和管理政府奖励工作的职能；1994 年 8 月，人事部发布了关于加强对国务院工作部门授予部级荣誉称号工作管理的通知 ；1995 年 6 月，人事部发布了关于实行部级荣誉称号评审表彰计划申报制度的通知 ；2008 年 1 月，中组部发
18、布了公务员奖励规定（试行） ；2011 年 3 月，全国评比达标表彰工作协调小组印发了评比达标表彰活动管理办法（试行）实施细则等规范性文件。但是，总体而言，由于缺乏一部统一的国家荣誉法典，我国在国家荣誉的设立、奖项分类、授予对象、授予标准、评选原则、9评选程序、监督管理等方面缺乏统一而权威的规范，这有损国家荣誉的严肃性和权威性。我国涉及国家荣誉制度的立法庞杂无序，具体表现在四个方面： （一）国家荣誉的设立混乱，标准不一 我国的国家荣誉大体可分为勋章奖章、国家荣誉称号和政府奖励三大板块。目前，勋章奖章的设立比较规范，国家荣誉称号和政府奖励的设立则相当混乱，其名称和类别相当繁杂（如表 1 所示）
19、。 作家等荣誉称号，以及各领域设立的各种奖项，如电影“百花奖” 、电视“金鹰奖” 、 戏剧“梅花奖” 、曲艺“牡丹奖” 、舞蹈“荷花奖” 、文学“矛盾奖”和“鲁迅奖” 、新闻“长江韬奋奖”等教育类 1 全国模范教师、高等学校教学名师、高等学校优秀青年教师、国家级教学成果奖、新世纪优秀人才支持计划等医学类 1 中华医学科技奖、白求恩奖、中国医师奖、贝利马丁奖等体育类 1 世界十佳运动员、中国体坛风云人物、全国十佳劳伦斯冠军奖、中国电视体育奖等 资料来源：张树华、潘晨光等：中外功勋荣誉制度 ，中国社会科学出版社，2011 年，第 86150 页。 我国仅以“青年”命名的奖项或荣誉称号就有中国青年五
20、四奖章、中国青年五四杰出贡献奖章、中国十大杰出青年、中国十大杰出青年志愿者、中国杰出青年卫士、中国杰出青年农民、全国青年岗位能手等，这些奖项或荣誉称号尽管不属于规范意义上的国家荣誉的范畴，但由于它们都是以“中国”冠名并以“国家”名义颁授的，所以都属于广义上的国家荣誉。目前，我国各类国家荣誉和奖项的设定、颁授和管理基本10上都是各自为政，既没有统一、固定的设立主体，也没有刚性、明确的设立标准和统一的授予条件，许多部门都在其主管领域内设立荣誉称号和奖项，有时一个荣誉称号或奖项有多个设立主体和评选标准，评选标准还经常变化，评选周期也多不固定而具有很大随机性。例如， “人民艺术家”这一荣誉称号就有国务
21、院、国务院部门和地方政府三个不同层次的设立主体和颁授标准。我国国家荣誉称号和政府奖励种类繁多，但同一奖项内部等第划分模糊，不同奖项之间少有衔接甚至存在交叉、重合现象。这种局面如果任其发展，久而久之，国家荣誉的公信力和权威性势必大打折扣。 （二）国家荣誉的授予主体过多，管理混乱 我国宪法明确规定，国家荣誉的规定权和决定权属于全国人大常委会，国家主席根据全国人大及其常委会的规定和决定授予国家勋章和荣誉称号。但在实践中，我国大量国家荣誉的授予并没有经过“全国人大常委会规定和决定”程序，而是直接由中央军委、国务院、国务院部门甚至一些地方政府，乃至一些全国性人民团体如全国总工会、全国妇联等充任授予主体。我国至今没有设立国家荣誉统一管理机构来负责国家荣誉的日常管理、评选和监督工作，这导致国家荣誉评比表彰活动泛化，各种荣誉之间交叉、重合现象比较严重，一个奖项由多个部门共同评选和颁发、一个荣誉称号由不同部门授予的现象时有发生。如建国初期，北京市人民委员会和各界人民代表会议协商委员会联席会议授予作家老舍“人民艺术家”的荣誉称号，几乎同时，文化部将“人民艺术家”的称号授予了画家齐白石，2004 年，国务院追授豫剧表演艺术家常
