1、政法经费保障“上进下退”问题分析及对策【摘要】政法经费保障面临“上进下退”的困境，势必会干扰政法经费保障长效规划的建立，打击政法保障工作的积极性，降低政法经费核算管理水平。要高度重视政法经费保障的“上进下退”问题，建立科学的计算公式，掌握“上进下退”实情。要积极落实同级政府的保障责任，从根源上消除“上进下退”现象。 【关键词】政法 经费保障 “上进下退”分析 对策 “上进下退”指对于上级部门增加投入的项目，地方政府没有相应增加反而刻意减少投入，同时将上级增加的补助用于抵顶地方政府本应保障投入的现象。近年来，尽管中央、省级财政加大了对地方政法经费保障转移支付的力度，但在个别重大项目建设以及部分专
2、项经费保障中仍可能面临着地方财政投入“上进下退”的尴尬。对此，有必要对政法机关经费保障“上进下退”问题进行剖析，找出症结，探索应对路径，确保中央和省级关于进一步加强政法机关建设投入的政策能够真正落到实处。 一、政法机关经费保障“上进下退”现状 （一） “上进下退”现象 2009 年 7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了关于加强政法经费保障工作的意见，就加强政法经费保障工作提出了明确要求，浙江省委、省政府就贯彻两办文件精神下发了浙江省政法经费分类保障办法实施细则（试行） 。根据“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的经费保障体制，实行分项目、分区域、按比例承担的分类保障政策，明确各级政
3、府的保障范围和责任。中央和省级政府通过安排一定比例的财政转移支付资金，加大了对政法机关办案（业务）经费和市县级业务装备经费的投入，市（地） 、县级政府则须承担起本级政法机关的人员经费、日常运行公用经费、部分办案（业务）经费和业务装备经费的保障责任，不得将中央和省级安排的经费用于抵顶本级政府安排的支出，并严格按规定管好用好上级政府和部门的转移支付资金和项目补助经费。政法机关经费保障的“上进下退”现象，具体是指“本级预算安排的经常性支出”投入数的进退问题，这里的“经常性支出”指行政运行经费、业务费、特别业务费、装备经费四项经费。如浙江省明确要求各地政法机关“协调同级财政部门落实市县本级保障责任，保
4、障本级预算安排的经常性支出不低于改革前水平，并逐年增加” 、 “从本级预算安排的经常性支出不低于改革前水平” 。 “上进下退”的纵向比较时间以 2009年实施政法经费保障体制改革为界，以改革前 2008 年的当地财政预算经常性支出安排数作为比对基础；从“逐年增加”来看， “上进下退”指当年经常性支出投入数与上一年度相比是否减少。 以某地级市公安机关为例，2012 年全市公安机关经费总投入比 2008年增长 71.56%，剔除中央省级转移支付资金补助收入因素，2012 年当地财政保障收入比 2008 年增长了 59.68%，较好地实现了“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的公安经费保障，但
5、对数据进行深入分析仍然发现以下问题的存在：经费保障地区差异明显。经费保障落实受到地方财政发展状况的制约，少部分经济相对落后的地区依然是保吃饭财政，在足额安排了人员和基本行政运行经费之外，没有能力再落实其他专项经费，经常性支出经费预算不增反降、转移支付资金冲抵当年部门预算等现象。经常性支出经费投入结构性矛盾普遍存在。从县级来看，地方经常性支出经费投入增长的主要原因是行政运行和公用经费的增长，而装备经费的保障一直较为薄弱，配套不足，出现结构不平衡的矛盾。 （二） “上进下退”存在的危害 无法真正建立起地方财政保障长效机制。随着中央和省级财政转移支付资金大幅增加，部分地方财政保障出现惰性和依赖性，尤
6、其在欠发达地区，地方财政长期传统的“等、靠、要”现象严重，公用经费保障延续以前年度的标准一成不变，装备采购资金逐年削减或根本就未纳入预算安排，无法按照“明确责任、分类负担”的保障要求真正建立起地方财政保障的长效机制。 挫伤政法机关经费保障争取的积极性。尽管中央省级转移支付资金数额逐年增长，但由于“上进下退”现象的存在，地方投入不升反降，政法机关经费保障总量没有得到增长，甚至还出现下滑，保障水平与改革前相比没有明显的起色，享受不到一项好的政策本应带来的成果，长期以往，经费争取的积极性将受到严重挫伤。 影响单位经费核算的规范管理。在国库集中支付制度改革的前提下，政法经费资金使用要求在预算细化的基础
7、上加强专项资金管理，与之匹配的就是对各项经费使用设置项目核算，实行专款专用。由于地方财政保障不力，使用中央省级转移支付资金抵顶应由本级保障的经费，造成专项资金挪用现象，出现调整资金使用用途、不按规定开支范围使用经费、项目经费支出账目混乱等问题，甚至为了应付上级检查，人为地编造财务账册，导致财务内控机制的漏洞。 二、必须建立科学的“上进下退”计算公式 （一）目前通用的“上进下退”计算公式 以某地级市公安局 2012 年与改革前进行比较为例： 上进下退数=（2012 年经常性经费支出-2012 年一般性转移支付资金）-（2008 年经常性经费支出-2008 年政法补助经费） 上进下退比例=上进下退
8、数/（2008 年经常性经费支出-2008 年政法补助经费） 公式中的“经常性经费支出数”取自全国公安装备财务统计分析系统公安机关经费统计年报表中行政运行经费、业务费、公安特别业务费、装备经费四项数据的合计；“2012 年一般性转移支付资金”数据来源于全国公安转移支付资金管理信息系统；“2008 年政法补助经费”数据来源于 2008 年中央省级对各地的实际政法补助经费数。 （二）原计算公式存在的弊端 公安机关经费统计年报表2012 年与 2008 年的填报口径不完全一致。 公安机关经费统计年报表以单位上报财政决算报表数为填报基础，但随着预算管理体制的深化以及更加科学准确反映单位年度财务状况和预
9、算执行结果的要求，财政决算报表填报口径近几年来有所调整，这将造成公安机关经费统计年报表在不同的年份中部分数据填报口径不一致。 比较年份中存在财政一次性特殊经费的拨付。如某些地区因社会矛盾凸显爆发大规模的群体性等事件，在群体性事件爆发的当年，财政一般会动用预算机动资金，专门拨付追加相应的大额处置经费，该经费属于经常性支出的业务费范畴，但由于该专项经费并不是每一年都有的经常性经费支出，若不予剔除，则会造成“上进下退”计算结果的高估或低估。 以经费支出数和财政实际投入数为基础计算的两种“上进下退”结果存在较大差异。 “上进下退”考核的是当地财政经费投入的结果，但目前公式是按当年实际支出数进行统计，这
10、与当地财政经常性支出经费实际投入数计算结果存在差异。主要原因是由于财政经常性支出经费投入数当年并非能够全部执行，在当年未使用完毕形成结转资金的情况下，当年支出数将明显小于财政当年实际投入数；同理，上年的财政经常性支出经费投入数未使用完毕结转留存到今年使用的，也造成了当年实际支出数的虚增，这两种情况最终都将影响到“上进下退”计算结果的真实性。 （三）对“上进下退”进行科学计算的思考 对以经费支出数为计算基础的现有计算公式进行调整。以 2012 年和2008 年为例，调整公式时需充分考虑经常性经费支出年初和年末的结转情况，剔除财政安排的一次性特殊经费因素，并在同一填报口径上进行科学的比较。 调整后
11、的公式为： 上进下退数=（2012 年经常性经费支出- 一次性安排的特殊经费支出-上年经常性经费支出结转资金本年支出数+本年经常性经费支出结转下年支出数+/-同口径调整因素）-2012 年一般性转移支付资金-（2008年经常性经费支出- 一次性安排的特殊经费支出-上年经常性经费支出结转资金本年支出数+本年经常性经费支出结转下年支出数+/-同口径调整因素）-2008 年政法补助经费 上进下退比例=上进下退数/（2008 年经常性经费支出- 一次性安排的特殊经费支出-上年经常性经费支出结转资金本年支出数+本年经常性经费支出结转下年支出数+/-同口径调整因素）-2008 年政法补助经费 仍旧以上述地
12、级市公安局为例。 按照未调整的公式计算，上进下退数为 452.68 万元，上进下退比例为 19.52%；而按照调整后的公式计算，上进下退数为 1134.63 万元，上进下退比例为 64.62%。可见，公式调整前后，上进下退比例差额较大。 设计以实际财政投入数为计算基础的公式，作为对以经费支出为计算基础公式的搭配使用，相互印证，以增强计算结果的客观性、合理性和科学性。 通过对当地财政年初预算和当年预算追加数进行分析，剔除财政当年投入的人员经费、基建经费和一次性特殊支出经费投入，剩余的即为经常性支出经费投入。 接上例：该局 2008 年本级财政经常性经费支出投入数为 1768.04 万元，2012
13、 年本级财政经常性经费支出投入数为 2929.27 万元，2012 年比2008 年财政经常性经费支出投入数增长了 1161.23 万元，上进下退比例为 65.68%。 该上进下退比例与以经费支出为基础的调整后公式计算结果 64.62%大致相等。 三、消除政法机关经费保障“上进下退”问题的对策 落实地方政府保障责任是消除“上进下退”的治本之策，要加强经费保障的主动谋划，拓展经费争取的形式和渠道，进一步加大地方财政对政法经费保障的投入力度，同时强化预决算管理，提高财务分析和报表编制质量，掌握科学底数争取与政法事业发展需要相匹配的经费保障。强化预决算管理。既要充分考虑政法机关履职的实际需要和年度工
14、作计划的支出需求，又要结合当地财政财力可能，正确处理量力而行和尽力而为的关系，保证重点，兼顾一般，具有前瞻性和预见性地科学编制年初预算，做好预算基础资料的收集，综合运用各种编制方法，进行指标运算，夯实预算编报数据基础。预算下达后应及时分解预算指标，落实执行责任，加强经费支出控制，加快资金执行进度，提高经费使用绩效。完善财务分析。对单位财务活动及结果进行研究、分析和评价，编制经费执行情况分析报告，科学评估日常财务管理中存在的问题和风险，建立健全内部控制制度，对内部风险进行有效防范和管控，并采用科学的财务分析指标和分析方法进行全面准确的分析。尤其在“上进下退”指标计算数据提供上，要重点分析预算执行支出明细、收入来源结构和资金性质、项目资金结转以及与上年同口径数据比较情况等，通过财务分析实现“上进下退”计算的科学取数，找到问题，有针对性地改善“上进下退”现状。提高报表编制质量。 “上进下退”计算跨越年份较长，不可控因素较多，部分经费数据无法直接从账面取数，需分析填列，故应加强对上述经费的界定和准确计量。同时，还需做好报表编制底稿工作，经费统计报表编制底稿应详细记录填报数据的来源以及报表间数据的关联关系，在不同年份进行“上进下退”比较时可以剔除调整不一致因素后再进行计算，以统一报表编制口径，保证数据真实性，提高报表编制的质量。
