1、1完善农村土地承包经营权流转制度的对策思考【内容摘要】农村土地承包经营权流转的流转对于加快农业现代化进程和推进城乡一体化具有重要作用。中国现行土地流转制度中存在着的市场机制不力、承包经营权收益主体不清等制度上的缺陷，越来越制约着土地承包经营权的流转进程，需要进一步完善土地产权制度、流转市场机制、社会保障体系等以促进中国土地承包经营权合理有序地流转。【关 键 词】土地经营权流转 收益分配主体 土地产权 农村土地流转对于新农村建设、产业结构调整和现代化农业建设都具有十分重要的意义。当前我国现行土地流转制度中存在着的市场机制乏力、承包经营权收益主体不清、集体土地所有权性质不明等诸多制度上的缺陷，越来
2、越制约着土地承包经营权的流转进程。进一步完善土地产权制度、健全农村土地流转市场机制、保障农民土地流转经营权益等日益成为解决我国农村土地承包经营权流转制度改革的重要课题。 一、明晰土地产权确立农村集体用地使用权的完整权益 明晰规范的土地产权关系是农村土地有效流转的基本前提和基础。我国宪法、民法通则、土地管理法、土地包法等虽然对农村土地流转做出了原则性的规定，但制度调整的滞后性、配套措施的不健全和缺乏可操作性的规定等，导致土地流转中纠纷也日渐增多。这就需要对不同类型的土地流转中的权利内容进行严格界定，在保障国家和集体一定的产2权要素的前提下，科学的界定国家、集体和农户三者之间的产权关系，将着力点放
3、在强化和保护农户产权关系上。法律要明确农村集体用地的土地所有权等的细则，并且对集体土地所有权主体、所有权代表和相应的权利、义务做出明确规定，允许农村集体用地合法的流转。地方政府要因地制宜研究并制定适合本地实际情况的农村集体建设用地流转办法，强化土地所有者对土地使用权流转的管理职能，从法律上确认和保护土地所有者对土地最高和绝对的使用权，赋予农民长期的产权性质的土地使用权，包括对土地排他的占有权和使用权、自由的处分和转让权及独享的收益权在维持土地集体所有的前提下，建立以土地使用权为核心的土地流转制度，使土地使用权可以进入市场。农民的土地使用权可以有偿转让、转包、出租、入股、合作经营、抵押以及传承等
4、。对转入城镇工作、纳入城镇社会保障系统的农民，应依法解除承包合同，收回承包土地。对农民自愿放弃承包权的土地，按程序解除合同关系，收回承包土地，由集体经济组织有偿转包给本集体农户或外来承包者，其收益用于集体公益事业。充分尊重农民的意愿，乡村集体经济组织不得以任何名义强迫农户流转土地，对一些地方搞三五年一调整或打乱重新分配的作法要坚决予以纠正。要坚持土地承包三十年不变的政策，按照明确所有权、稳定承包权、搞活经营权、保障收益权的要求，坚持依法、自愿、有偿的原则规范进行，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，防止以土地流转为名，改变农村集体用地的用途。 二、完善市
5、场机制发挥农地流转机制中市场的基础性作用 3促进农村土地承包经营权流转、实现农村土地资源的最优化配置，必须要建立完善的农村土地使用权流转市场机制，发挥市场调节在农地流转机制中的基础性作用，体现产权的营运效益，提高土地利用效率。一是建立土地有偿使用机制和土地流转的经济补偿机制。农民主要是依靠家庭养老和土地承包收益作为自身保障，需要根据流转土地的不同用途和产出的收益水平给予让渡出土地使用权的产权拥有者一定的经济补偿，以促进农村土地流转市场的发展。二是通过竞争机制建立科学的土地流转价格评估体系。基于信息不对称等因素，作为弱势群体的农民在土地流转过程中缺乏相应的议价能力，因而要建立相关的评估机构。通过
6、剖析土地生产力的影响因素，对土地的自然属性和经济属性等进行综合评价，在充分考虑价格构成的因素的基础上，扩大土地市场的空间，打破土地的乡镇、村界限和行政壁垒，允许土地使用权跨区域流动，通过市场的竞争机制形成合理的土地转让价格。三是强化农村土地流转的中介服务，形成“土地流出中介机构土地流入”的土地流转机制，实现土地流转从“散户散户”分散性流转向“散户中介机构大户”的市场化、组织化流转。土地使用权交易是一项比较复杂的交易过程，涉及到交易主体各方，这就要求建立相应的地产市场信息、咨询、预测、评估等服务系统，成立如土地经营公司、土地银行等多种形式的服务机构。弱化村级组织的行政职能，加强其服务功能，建立农
7、村土地流转服务中心，负责政策咨询、业务指导、收发信息等工作，并在此基础上构建区域性的乃至全国性的农村土地流转信息服务网络。 三、厘清收益主体保障农民在收益分配中的主体地位 4集体建设用地流转的收益分配问题是规范土地流转行为、推进土地流转制度创新的核心和关键。随着社会经济的发展， 中国土地管理法等现有法律对农村集体用地流转制度作出的相关法律规定逐步与现实相冲突，导致了土地流转中国家利益的受损和农民个人利益无法保障等问题。首先，要根据国家、集体、个人三者之间的产权关系，理清参与利益分配的各个主体。在土地流转的实际操作中，农民在很多情况下是被排斥在土地增值收益分配的体系之外。他们既不能决定土地转让或
8、不转让，也不能与对方平等谈判价格，而政府和利益集团则可以不受约束地占有农民的土地权益，严重地侵犯了农民的利益。按照土地管理法及相关法律法规规定，农民拥有土地使用权、农民集体拥有土地所有权、国家拥有所属领土的主权，这三者应当拥有参与集体建设用地流转收益分配的权利。国家获取收益的方式应是以税收对流转收益进行调节；农民集体所得收益是集体建设用地发展权价值增加的收益；农民个人所得的收益应从集体收益中分配，集体收益的分配由村民大会决定。其次，要合理安排流转的收益比例，保障农民在收益分配中的主体地位。土地流转实际上对农村利益格局的一次重大调整，农民的土地变成资本，直接进入市场，取得租金或分红收入，增加农民
9、可支配的货币收入，有利于他们在城市安家立业。但是，土地流转不仅仅是土地承包经营权的流转，实质上是资本流转。在这个过程中，由于缺乏资金，农民处于相对弱势地位，从而使得土地最终将会流入到资本所有者手中。因而土地流转收益的分配应该按照保护农民利益的原则，向农民倾斜。属于村民集体所有建设用地流转的收益，理应属于全体村民所有，由村民大会或者5村民代表大会决定如何进行支配。对于农民获取收益的方式，可以是按股分红，也可以是一次性补偿，或者是直接流转获益，但农民获得的收益不应低于集体所保留的收益。集体建设用地流转中，要充分体现农民对土地的最高决定权，减少指标置换模式。建立农村集体建设用地流转后农民相配套的保障
10、机制，不能简单推行“以宅基地换房”和“土地换社保”的做法，要切实保障好农民的发展权和收益权。第三，要加强对流转收益分配、利用的监督管理，以保障土地流转收益合理利用。当前土地流转收益的监督管理基本上处于虚置的状态，农村土地流转带有显著的行政强制色彩，少数人利用土地流转进行“寻租” ，不仅扭曲了农村土地交易市场，而且严重侵蚀了农户家庭的土地产权利益。政府必须要进行监督协调，确保农民得到应有的收益回报。基层组织要建立完善财务透明、收益分配公开制度，使农民对集体建设用地流转收益分配具有知情权、参与权、决策权。 四、健全保障制度构建失地农民的社会保障体系 随着农村的就业结构和经济结构发生的巨大改变，土地
11、对农民的保障功能也有所弱化，但是，城乡“二元经济结构”的长期存在导致了我国农村的社会保障处于薄弱状态。目前，土地仍是亿万农民收入来源、就业、养老的主要依托和安身立命的基本生活保障，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上给予失地农民安全感，农村土地市场发育的进程也必然会受到阻止。因而建立健全的农村社会发保障体系、逐步实现农民的社会保障从依靠家庭和土地转向于社会保障制度，建立城乡一体的社会保障体系，才能促进农村土地使用权的流转。建立和完善农村6社会保障体系，还能顺利实现农村劳动力的转移，为农民个人在集体建设用地使用权流转中分配得到的收益做了长远的制度保障。因此，要建立多形式、多层次的农村社会保障
12、体系，最终实现农村各项保障与城市社会保障接轨。根据各个地方的经济社会发展水平，以农民自愿为原则筹集资金，兴办养老、医疗、生育、救济救助、伤残等保障事业，并交予专业化的机构进行管理。同时根据农民稳定性收入的来源来分类逐步的发展社会保障事业，对于收入来源稳定并且收入较高的农村首先开展社会保险业务。并且要建立城乡衔接的多层次社会保障体系，慢慢弱化农村土地的福利和社会保险功能。在经济发展水平和城市化发展水平较高的地区，逐步实现城乡医疗保险接轨。在经济发展水平中等的地区，建立大型的合作医疗保险和大病保险等。在经济发展水平较为低下的地区，注重基本的生活保障和社会福利制度。而且政府要进一步完善灾害救助、教育救助和扶贫工作，注重农村的基本福利建设和基础设施建设，保障公共产品的有效供给。同时，失地农民本身没有经过高等的教育和职业能力的训练，并不能较好的投入到第二、三产业中，他们在城镇中低水平、低收入的生活着，因而政府还要切实做好弱势群体的安置工作，为失地农民提供必要的再就业劳动技能培训，放宽其进入城市从事非农业事业的标准，增强其自身的发展能力，破除城乡壁垒，形成农民进城就业和创业的良好社会环境。
