1、1检察建议的法理学思考摘 要伴随着中国检察制度的革新与发展，检察建议已经成为检察机关充分发挥法律监督权的一种重要手段，它不仅能够应用于纠正和制裁违法上，也能够应用于预防违法犯罪、宣传和维护法制权威上，是检察机关为构建和谐法治社会，努力推进社会管理创新，提升服务大局的需要。因此，从理论和实务上对检察建议进行分析研究是十分有意义的。 关键词检察建议；法律监督；社会综合治理 一、检察建议的现状及问题 （一）检察建议的现状 实践中，检察建议已经成为一种普遍适用的监督方式。之所以如此，一方面是因为，检察建议的监督形式相对于其他的监督方式较为灵活，也易于启动，被监督对象也易于接受；另一方面也因为，自 20
2、09 年的工作规定出台之后，对检察建议工作的具体操作状况进行了一定的规范，这改善了检察建议适用的环境，有利于检察机关和检察人员提高适用检察建议的能力和素质，对被监督对象存在的问题敢于监督、善于监督。检察建议适用的对象是非常广泛的，几乎涉及到了国家机关的各个职能部门和社会的各企事业单位，检察建议主要应用于对国家机关行使权力、履行职责的监督，并且集中体现在诉讼监督环节。 检察机关通过自侦部门公诉、侦监、监所、民行、控申等其他部门2办案工作的，从各自不同角度和方面出发，都有权提出检察建议，并且将检察建议活动渗透到检察工作各个环节，使之固定化、常态化。检察建议涉及的建议内容是十分繁杂多样的，这也从另一
3、侧面反映出，检察建议适用的广泛性。 （二）检察建议存在的问题 检察建议适用的广泛性和普遍化已使得检察建议成为检察机关开展检察监督工作的一种趋势。但是，检察建议的工作仍然存在缺乏明确统一的法律依据、效果不一等问题，这严重影响了检察监督的效果和权威。具体如下： 1.缺乏明确统一的法律依据 在我国，检察机关以检察建议的形式行使法律监督权的法律依据种类繁多，主要包括以下四类：概括性的法律规定；确定性的司法解释；部门性的执法办案意见；系统性的规范性文件。然而，看似种类繁多的法律依据恰恰使检察建议在应用时缺少了统一规范性；而且，由于现行适用的大多数依据都是由最高人民检察院自行或与其他部门联合发布的规范，所
4、以对外效力的认同度并不高。 2.适用范围不明确 虽然检察建议可以广泛应用于检察机关监督工作的各个阶段，但是由于检察建议援引的法律依据不明确统一，致使其在实践操作中，容易与其他的检察手段相互混用，模糊了检察建议的适用范围。主要表现在：检察建议与纠正违法通知书、检察意见书等类似概念的混用现象。例如，有的地方把检察建议与纠正违法通知书混用，用检察建议的形式纠正违3法行为。而有的是把检察建议与刑事诉讼法规定的检察意见混淆，如决定不起诉时向主管部门移送违法所得，要求其依法处理，根据刑事诉讼法和人民检察院扣押、冻结款物工作规定的有关规定，应当使用检察意见书，但此类情形在有的省份使用检察建议书的情况比较普遍
5、，有待规范。1 3.缺乏适用的救济途径 在人民检察院检察建议工作规定（试行） 中，只规定了当人民检察院发现其提出的检察建议确有不当时，应当予以撤销，同时及时通告被建议单位并作出说明。2但没有规定被建议单位发现检察建议确有不当时，应该通过怎样的救济途径获得合理解决。而其他现行法律和司法解释也并未对此问题进行规定，这不仅使得实践中即使检察机关制发的检察建议不当或确有错误，也未能得到有效纠正；3也使得被建议对象的权益在遭受损害时无处求助。而且在实践中，被建议对象也往往基于检察机关外在的司法权威性和影响力不得不接受建议，勉强接受之后，又不重视建议的内容。 二、正确认识和重视检察建议，加强人民检察院的法
6、律监督职能 （一）正确认识并确立检察建议的权力属性与法律地位 1.正确认识检察建议的权力属性 关于检察建议之所以有诸多观点是因为人们对它的权力属性不明确所导致的，其中的主要争论问题是，检察建议到底是一种“检察”的权力，还是一种“建议”的权利？笔者认为，由于所有的检察行为都是以检察权为基础和依据，以法律监督为根本属性，因此，检察机关的权能4应当围绕着实现法律监督目的的内在需求而设置，如果排除了检察职能的公权力因素，检察行为就失去了独立归类设置的意义，也就无法实现宪法和人民检察院组织法所规定的检察目的。 2.正确定位检察建议的法律地位 现实中，检察建议既然是作为检察机关行使检察权的一种表现形式被广
7、泛应用，那么，按照一般逻辑推理，检察建议的法律地位就应当与检察机关的地位、性质和职能息息相关，明确地讲，即检察建议本身并没有独立的法律地位，其法律地位具有从属性。 （二）均衡检察权配置，重视检察建议的应用 在中国，通过法律监督来保障法律的统一正确实施，既是检察权的定性依据，也是检察权在国家权力结构中独立设置的根本目的。因此，检察权的配置应当围绕实现法律监督目的的内在需求设置，以便保障检察机关有足够的能力充分行使法律监督职责，最终使法律得到正确地实施，促进社会的公平、正义、和谐。 我国检察机关应当具有四个方面的具体权能：调查权、追诉权、建议权、法律话语权。但是当前，检察权并没有完全实现其应有的法
8、治功能，各项检察权能存在失衡状态，影响了和谐社会的建构。 因此，综上所讲，检察机关应当均衡发展检察权内各项权能的具体配置，充分重视检察建议在法律监督工作中的重要地位，肯定其价值作用。并且，实践中，检察机关不仅承担着严厉打击犯罪的职责，还承担着将打击触角进行延伸，与被监督者共同创建合作、平等的良好监督环境的责任，从而全面实现法律监督的目的，维护稳定的社会秩序。而检5察机关的建议权不仅是追诉权的重要和必要的补充，全力辅助追诉权的实现，并且其中的检察建议更是检察权这一公权力的行使过程中“执法为民”的民主精神的体现，是检察机关积极参与到社会治安综合治理中的新手段。所以，检察机关应当以法律监督职能为核心
9、， 理顺各项检察职能之间的关系， 激励检察职能中有助于促进和谐法治社会发展的监督方式的行使，从而使得各项检察职能都能各尽其职，相互配合，并且通过充分重视检察建议所发挥的重要作用，强调社会各主体之间分工合作的协商关系，实现打击与预防并重的监督工作机制，使检察职能配置均衡化， 最终推动和谐社会的实现。 （三）加强和完善相关立法，充分发挥检察建议的作用 为了使检察建议在检察监督工作中充分发挥其应有的作用，我们应当加强检察建议的立法保障，从根本上确定检察建议的概念、范围及法律地位等问题，让其在实践操作中，有明确的法律依据和稳定的法律效力。 首先，在人民检察院组织法当中，综合规定人民检察院的检察建议权，
10、明确检察建议的法律地位，从立法源头上解决问题，使检察建议得到最权威的法律保障。这一方面，笔者认为，可以参考卞建林主编的修改专家建议稿中第 22 条的规定，即：“人民检察院在行使检察权过程中，发现行政执法机关或者其他有关机关、单位有违法行为的，可以向该机关、单位或者其上级主管部门提出检察建议，限期纠正违法行为；有关机关、单位应当将纠正意见及时通知人民检察院；有不同意见的，应当向人民检察院书面说明理由。对于拒不采纳检察建议的机关、6单位或其他工作人员，人民检察院可以建议有关主管部门对相关责任人或责任单位作出相应处理，有关主管部门应当将处理结果及时通知人民检察院。 ”4 其次，在刑事诉讼法 、 民事
11、诉讼法和行政诉讼法中，根据各类诉讼行为的特点，分别规定检察建议的具体运用情形。其中，率先有所突破的非民事诉讼法莫属。从新修订的民事诉讼法中可以看出为了强化检察机关对民事诉讼的检察监督，保证法律正确实施，已经提出以下几点建议，对检察建议这一监督形式给予了明确的肯定：第一，明确了检察建议的法律地位。现行的民事诉讼法只规定了抗诉一种监督方式，但根据近年来一些地方的试点探索，不仅建议在审判监督程序中增加人民检察院有权以检察建议的方式对民事诉讼实行法律监督的规定，还建议增加地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定和调解书，发现有错误的，可以向同级人民法院提出再审检察建议的规定。5这些
12、无疑是对检察建议法律地位的极大肯定，更加使之有法可依，用之有道；第二，扩大了检察建议的使用途径。现行的民事诉讼法只规定人民检察院针对审判机关在诉讼过程中出现的违法行为，有权提出检察建议。但是为了加强法律监督的效果，维护当事人的实体权益，建议增加当事人也可以向人民检察院申请提出再审检察建议的规定，使检察建议的适用途径更加开阔；第三，提高了检察建议的质量和效果。由于检察建议的内容源于具体案件，所以，为了使建议内容更加具有针对性，提高建议的办案质量和实际效果，草案中增加规定，允许检察机关根据需要，可以查阅人民法院的诉讼卷宗，并可以向7当事人或者案外人调查核实有关情况。 最后，出台相关的立法解释和司法
13、解释。因为国家基本法不可能将检察建议的所有运行机制都规定面面俱到，所以需要出台相关立法解释和司法解释予以补充，使检察建议的法律保障进一步完善。一方面，可以由全国人大牵头，联合最高人民检察院、最高人民法院、国务院各部委进行协商讨论，颁布关于认真落实人民检察院检察建议的决定 ，对检察建议的适用原则、范围和效力等作出详细规定，明确有关各方的权力义务，减少检察建议在实践中遇到的阻力。6另一方面，要进一步完善最高人民检察院已出台的人民检察院检察建议工作规定 ，以便更好地规范检察建议的适用。 总而言之，为了充分发挥检察建议的监督作用，应当加强和完善相关立法，由人民检察院组织法明确赋予检察机关检察建议权能，
14、由刑事诉讼法 、 民事诉讼法和行政诉讼法规定诉讼监督领域的检察建议，由全国人大颁布关于认真落实人民检察院检察建议的决定来明确各有关机关相关的权力义务，确保检察建议的实际效果，由人民检察院检察建议工作规定来具体规定检察机关适用检察建议的程序规则。 参考文献 1陈国庆.人民检察院检察建议工作规定（试行）解读.人民检察，2010， （1）：76. 2人民检察院检察建议工作规定（试行） （2009 年 11 月 13 日）第8 条. 83张新.对完善检察建议立法的实证思考.河北法学，2010 年第 28卷第 11 期，第 195 页. 4卞建林.修改专家建议稿.中国检察出版社，2006：4. 5中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案） （2011 年 10 月 24 日）第 1 条、第 44 条. 6王学成.法律监督权研究新视野（第二卷）.中国检察出版社，2011：81. 作者简介屈新、周瑶，河南省三门峡市人民检察院。
