1、农村土地征收存在的问题及对策探析摘要：城市化的发展导致了城市向农村土地的扩张，农村土地征收越来越频繁。由于我国农地征收存在着法律规定不完备，农地征收制度不健全；农地征收程序不规范，权力滥用严重，腐败频发；思想观念落后，法律意识不强等严重问题，导致因为土地问题上访的农民越来越多。为此，我国应当采取完善相关法律法律；严格农地征收程序；转变观念，提高法律意识等多种措施，解决上述问题。 关键词：农村；土地征收；问题；对策 一、我国农村土地征收的现状及问题 农村土地征收是指国家以公共利益为需要，按照法定的程序和权限将集体所有土地转化为国家所有土地，并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律
2、行为。土地征收行为是一个平衡公共利益与集体利益、个人利益的行为，国家在征收农村土地过程中要充分考虑到土地对于农民的重要性，做到法理与情理的结合。当前我国农村土地征收过程中存在的主要问题如下。 （一）法律规定不完备，农地征收制度不健全 1. 宪法规定的内在悖论 根据宪法第 10 条的规定，城市土地全部属于国家所有，可能属于集体所有；土地的所有权禁止流通；土地所有权改变的唯一途径就是征收；征收是国家行为，且必须以公共利益为需要。这就表示城市要想扩张，就只能征收集体所有的土地；而征收的集体土地又不能用于商业开发。然而现代化城市已经不可能没有商业开发。因此，在中国的城市化进程中， 宪法第 10 条形成
3、了一个内在的悖论。对于这一悖论，政府只是简单地将城市化等同于公共利益，从而违反了宪法自身关于公益征收原则的规定。 2. 补偿标准偏低 土地管理法关于征收补偿标准的规定，虽历经多次修改，标准有所提高，但土地补偿费与安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的 30 倍，这一标准仍然偏低。首先，它远远不能补偿土地所有人的全部损失。其次，作为一种补偿标准，它也极不合理。再次，它不仅损害了农民的集体利益，而且实实在在的损害了单个农民的利益。失地农民的生活状况远不如失地之前。最后，对比征收之后的国有土地出让金收益，征收补偿微不足道。 3. 土地增值收益归公 根据土地管理法第 54、55 条的规定
4、，一般情况下，建设单位要使用国有土地，原则上应先缴纳土地出让金等费用。然而“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关政府”的规定，虽然后面有“留给有关政府的资金都专项用于耕地开发”的规定，但既没有监督措施，也没有任何追究违反法律责任的规定，从实际运作来看，这一规定无异于一纸空文。 （二）农地征收程序不规范，权力滥用严重，腐败频发 1. 征收过滥、浪费严重 在我国，征收过滥的问题几乎一直与征地制度相伴而生。特别是 20世纪 90 年代以来经历的两次开发区热，大量土地被圈占，其中 43%的开发区土地处于闲置状态。多征少用、征而不用的现象十分突出，大量土地抛荒浪费。 2. 补
5、偿过少，分配不公 补偿过少表现为：法定补偿标准偏低；在原本较低的标准幅度内，实际补偿又就低不就高；补偿数额占土地实际价值的比例过低；有限的补偿款不能及时发放到农民手中。在我国，土地征收后，国家取得的收益比村集体获得的补偿还要多。 3. 权力滥用，腐败频发 在农地征收过程中，违规操作十分普遍，广泛存在着越权审批、违法审批、先征后批、征而不批、征而不用、征地不公告、账目不公开等违法违规操作现象。有些地方乡镇政府甚至为规避法律，以租代征。由于缺乏有力监管，与土地征收相关的腐败案件频频发生。 （三）思想观念落后，法律意识不强 1. 政府功能定位不明，缺乏服务意识 市场经济的开放性、竞争性、法制性要求国
6、家的公权力不能过多干涉私人的交互领域，私权利的保障与公权力的制约是现代政府职能转变的方向。此外，有关国家机关工作人员法律意识淡薄，轻视农民权益的保护，认为为了国家利益牺牲个人利益是天经地义的事情，从而导致其官僚主义作风浓厚，缺乏服务意识。 2. 社会观念落后，身份歧视严重 僵化的户籍制度将农民从职业变成一种身份。城乡二元结构的管理体制使农民在经济生活、政治生活等各个方面都受到不同程度的歧视，逐渐沦为二等公民，这是社会价值观畸形发展的一种非常态现象。我国是一个农业大国，农业人口占总人口的绝大多数， “三农”问题是我国发展的根本问题，任何人都无理由歧视农民。 3. 乡村农民原子化，维权意识淡薄 在
7、土地征收过程中，原子化的农民根本不可能与国家机器相抗衡；即使暂时结合起来，也更容易被分化。最近几年，因为土地征收问题上访的农民越来越多，但仍有许多农民面对自己的权益受到损害，因慑于公权力的威严而不敢反抗，只能忍气吞声，维权意识不够强烈。 二、对我国农村土地征收中出现问题的对策 （一）完善相关法律法规 1.宪法第 10 条的再解释或修正 针对现行宪法的悖论性规定，政府将城市化解释为公共利益显然不合理。因为， “城市的土地属于国家所有”从逻辑学角度来看，此为一个典型的陈述句，没有使用模态词，因此不是行为调节规范，而是确认规范。其中的城市当然不能包括“将来不断发展之后的城市” ，亦即并不存在约束未来
8、的目的。而且中国的工商业化、城市化、城乡一体化是现代化必由之路，这一过程要充分维护并增进农民的利益。因此，根据文义解释、目的解释和社会学解释，结合规范的性质，在宪法修正之前，应当对宪法第 10 条中城市的含义作缩小解释，将其限定于“已经存在的、现有规模的城市” 。 2. 制定新的土地征收补偿标准 十八大报告指出，推动城乡一体化发展，必须改革土地征收制度，提高广大农民在土地增值收益中的分配比例。这将以前所未有的力度保护农民权益，解决我国农村目前上访最为集中的土地问题。我国必须制定新的土地征收补偿标准，把农民的财产性补偿和安置补偿分开处理。一方面，对于财产性补偿进行现金补偿，并根据当地经济发展水平
9、，制定动态补偿标准；另一方面，将安置补偿多样化，可以通过就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种方式实现。现行补偿标准规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。新的标准主要在补偿安置结构上给予调整，将财产性补偿和安置补偿分离，确保农民充分享受到土地增值收益。财产性补偿主要通过货币支付来实现，将原来按照耕地产量进行补偿、安置的计算办法，改为依据经济发展水平的动态条件，制定动态补偿标准，这就很大程度提高了农民在土地征收中的财产性收益。 3. 完善我国物权法有关规定，保障农民土地增值收益 物权法应当统一整合城乡建设用地使用权，当农村建设用地使用权人不是本农
10、民或农民集体经济组织时，承认其用益物权的法律地位。对于非因公益性建设需要使用农民集体土地的，应当赋予集体土地所有者应有的处分权能，允许他们作为市场主体进入建设用地使用权流转的一级市场进行土地使用权交易，在平等协商的基础上签订民事合同确定供需地双方的权利义务。 （二）严格农地征收程序与监管 1. 建立土地征收部门对征收是否符合公共利益需要的认定程序，以防过滥征地 对公共利益的认定必须严格按照法律规定，而不能由行政机关任意裁量。若土地征收部门认定建设单位申请事项符合公共利益的需要，则应当提前书面通知拟被征地人，给予其一定的异议期。在法定期限内，被征地人对需用地人申请事项符合公共利益有异议的，可向法
11、院起诉，由法院依法做出裁决。 2. 完善土地征收部门对被征收土地范围的确定程序 土地征收部门依据法律规定，若认定用地人的申请符合公共利益的需要后，则应当正式通知用地人和被征地人，就双方土地征收事项举行听证。土地征收部门在听取当事人双方的意见后的基础上，根据双方提供的证据和自己调查收集的证据，决定是否批准用地人的申请以及征地数量、范围等事项。此外，还应完善土地征收听证程序，并将其作为土地征收的必经程序。 3. 健全土地收益的分配与监管机制 部分学者建议，被征收土地的补偿费归农村集体经济组织全体成员所有，地上附着物和青苗补偿费归其原有者所有。省级人民政府应制定统一的征收土地费用分配和监督使用办法。
12、被征收土地的村集体经济组织应将征收土地补偿费的收支与分配情况，向本集体经济组织全体成员公布，接受监督。禁止一切侵占、挪用被征收土地的单位和个人的征地补偿费的行为。 （三）转变观念，提高法律意识 1. 土地征收部门要转变职能，提高服务意识 在征收土地过程中，政府应处于中立地位，即政府在征收土地过程中处于中间立场，应该不偏不倚。同时，建议理清政府在三级土地市场中的职责和扮演的角色。通常来说，一级土地市场就是政府垄断；二、三级土地市场是在市场规律主导下，由政府监管的土地市场。一级土地市场中，政府直接与被征地农民发生关系，这就要求政府应注重被征地农民的利益诉求，更好地履行其服务职能，不应简单地以土地所
13、有者的身份进行强制征地，避免与被征地农民发生冲突、矛盾，而应更多地考虑被征地农民的土地补偿、就业、安置、社会保障等问题，推进征地工作顺利开展。 2. 打破身份歧视，提高全民道德素质 政府要下决心打破歧视待遇，提高全民的道德素质。第一，建议调整、改革户籍制度，减少或消除社会成员因户籍制度所带来的各种不平等待遇。第二，建议国家将国民收入分配特别是文化教育、卫生医疗、交通电讯、水电设施等公共服务方面向农村和农民进行政策性倾斜。尤其应加大对农村人力资源开发，人力资源教育的投入力度，提高农民就业能力。第三，建议建立、健全农村社保制度，使农民都能享受卫生医疗保健，看得起病， 解决农村人的老有所养、病有所医
14、。第四，建议中央加大对农村财政转移支付的力度。第五，建议在全社会提倡道德教育，纠正人们扭曲的价值观，提倡人人平等。 3. 增强基层民众的凝聚力，提高农民的维权意识 要克服农民“原子化”的现状，增强农民群体凝聚力，提高法律意识。一方面，政府要大力发展农村教育，在提高农民的文化素质的基础上，大力宣传宪法 、 土地管理法等相关法律法规，增强农民对有关土地法律法规和政策的了解，使农民知道自己的权利义务，明确自己享有哪些利益，同时还应为农民建立相应的申诉渠道，鼓励农民运用法律武器保护自己的合法权益。另一方面，农民要主动学习法律法规，自觉学法、守法、护法、用法，提高法律意识与维权意识，使自己的合法权益不再受到侵害。同时农民在维权时也要注意采用合法合理的方式，不能暴力抗法、恶意欺诈，要依法办事、诚实信用。 参考文献： 1陈小君等.农村土地问题立法研究M.北京：经济科学出版社，2012. 2刘峰.中国现代化进程中的农民问题M.西安：陕西人民出版社，1994. 3王才亮.农村征地拆迁纠纷处理实物M.北京：法律出版社，2006. 4于建嵘.新农村建设理论与实践：农地制度改革路径与思考J.东南学术，2007（03）. 5徐勇.再识农户与社会化小农的构建J.中国乡村发现，2008（03）. （作者单位：张天尧、雷合理，驻马店市征地事务所；吴强，华中师范学大学法学院）
