1、1关于完善我国海洋自然保护区法律制度的思考摘 要 海洋自然保护区是海洋保护区的类型之一，是对海洋资源开发利用和保护海洋环境的可持续发展战略。本文简要介绍了我国海洋自然保护区现状，针对我国海洋生态发展的缺陷以及我国在海洋法律制度中的漏洞，指出我国海洋保护区存在的问题，最后为海洋特别保护区的建设提出完善建议。 关键词 海洋自然保护区 法制 管理 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-040-02 一、我国海洋自然保护区的现状 中国海域广阔，纵跨三个温度带：暖温带、亚热带和热带，生态系统复杂，具有丰富多样的生物群类。为了有效的保护海洋生物群、维护海洋
2、生物的生存环境，建立海洋自然生态保护区是最有效途径。建立海洋自然生态保护区，通过有效的控制海洋的污染破坏活动，有助于维持生态平衡、保护海洋资源。 上个世纪八十年代，在国家海洋局统一组织下，通过调研和选点，我国陆续在沿海地区建成了一批海洋自然保护区，其中包括有 1990 年经国务院批准建立的昌黎黄金海岸、山口红树林生态、大洲岛海洋生态、三亚珊瑚礁以及南麂列岛等五处海洋自然保护区，这些保护区大多数是属于海岛类型。1992 年国务院又相继批准了福建晋江深沪湾海底森林遗2迹保护区和天津古海岸保护区。另外，地方海洋管理部门也相继建立了一批地方级海洋自然保护区，并由国家海洋局和地方政府批准备案。 近年来，
3、我国十分重视海洋保护区的建设工作。随着国建建立越来越多的的海洋自然保护区，既表明了我国对海洋保护工作的重视，同时也对我国海洋环境起到了一定的生态保护和环境保护作用。但我国的海洋自然保护区也存在一些问题，同陆地的保护区一样，海洋保护区存在建而不管的现象，从而阻碍了保护区事业的发展。所以，如何尽快建立一条既能合理保护海洋资源环境，又能促进海洋经济可持续发展的道路，尽快走出现有海洋保护区的瓶颈，成为摆在我国海洋事业发展面前的一项重要任务。 二、我国海洋自然保护区存在的主要问题 我国从上个世纪八十年代建成了第一批海洋自然保护区以后，随后陆续建成 120 多个多种级别的海洋保护区。2004 年国务院环保
4、总局发布了中国海洋环境状况公报，报告显示：我国领海地区生物资源依旧在减退，鱼群种类、数量相继减少，个别海域接近枯竭，珍稀物种越来越多的处于濒危状态，生物多样性下降。海洋自然保护区作为对海洋资源环境的一项挽救措施，取得的成效不明显，海洋保护区附近的人为破坏活动、海洋资源过度开发等干扰因素对海洋保护区产生巨大的压力。海洋自然保护区中之所以没有取得满意效果，究其原因，可以归纳为三个方面： 1.保护区类型单一，分布不均。我国海洋自然保护区在数量上，我国虽然已经建成 120 多个海洋自然保护区，但主要是针对海洋和海岸带3生态系统的保护，如：红树林、珊瑚礁、河口湿地等，而针对野生动植物和其他非生物资源的保
5、护区较少。这种情况制约了我国海洋自然保护区的发展，不能起到很好的保护海洋资源的作用。 2.行政部门施行综合管理和分部门管理相结合。国家海洋局负责海洋自然保护区的总体规划和建设，对于海洋自然保护区，我国实行中央和地方相结合、行政与业务相分离的管理机制。业务上，国家和地方的海洋管理部门分别管理本行政区的海洋自然保护区工作。行政上，政府制约着环保部门的具体执行机构的工作开展。另外，对于不同类型的海洋环境自然保护区由环保、林业、农业、国土等部门分别管理。即便在同一个保护区内，也不是由同一个部门管理，旅游、污染、卫生等职能都由不同的管理部门行使。这样以来，各职能部门都各自为政，从本部门的利益考虑，经常有
6、争权或相互推卸责任的状况出现。 3.立法不足。我国在 1995 年国家海洋局依据自然保护区管理条例制定了海洋自然保护区管理办法 ，该办法进一步明确了国家级与地方级自然保护区的申请和批准程序，以及海洋保护区内开展科学研究、教学实习、旅游考察等活动的注意事项，并强调“任何单位和个人都有保护海洋自然保护区的义务与制止、检举破坏或侵占海洋自然保护区行为的权利” 。此外，规定“开展旅游活动必须采取有效措施，防止损害保护对象，并严禁开展与保护区保护方向不一致的旅游项目” 。但是，我国到现在还没有以法律法规的形式出现的海洋自然保护区法，而且在公众和社会参与方面做得很不到位。海洋资源是公共资源，利益主体具有多
7、样性，因此，对于海洋自然保护区的立法的还应该在体现公众利益的基4础上建立，而且不同的海洋自然保护区的管理办法应因地制宜，根据当地实际情况制定。 三、加强我国海洋自然保护区法制管理 （一）建立海洋保护区综合管理部门 从长远看，我国也应该建立海洋保护区综合管理机构，解决保护区多部门分割管理的局面，实行统一管理。应该建立像海洋保护区综合管理委员会这样的综合机构，在政府的统一领导下，全面负责海洋特别保护区内开发和保护工作。另外，海洋保护区综合管理委员会的建立，要充分吸取以往的经验教训，杜绝保护区批而不建，建而不管的现象，人员的配备应挑选精干的懂业务的干部或聘请少数科学家当顾问，领导干部也应该是业务精通
8、的专家，方便指导工作，开展科学管理。对一般管理人员进行业务培训，提高管理水平。明确对管理委员会的职责，并对相关责任人的奖惩措施加以规定。 （二）建立可持续资源开发制度 对于海洋特别保护区内海洋资源的开发管理，海洋自然保护区的基本方针是“在保护中开发，在开发中保护” ；利用自然保护区的资源优势，对保护区的自然资源要进行合理开发、在不破坏生态环境的基础上适度经营、发展旅游业。 海洋自然保护区内各海洋产业部的渔业、林业、旅游业等开发活动应强调共同发展、协调发展，每个海洋产业开发活动都不得不得影响其他产业的开发活动；不得损害和破坏生态环境。海洋自然保护区一方面要积极开发、利用海洋资源，另一方面要维持和
9、保护海洋生态环境、生5物种群和资源能力；杜绝粗放型不顾后果的开发方式，自然保护区开发技术应选择资源可持续利用技术和清洁的生产技术，努力创建资源节约型、环境友好型的海洋经济体系；另外，海洋自然保护区应建立各种奖励制度，奖励那些在海洋开发过程中有突出成就和突出贡献的高新技术人才，促进海洋生态产业的发展。只有这样，才能使自然保护区更有有生命力，才能促进海洋保护区可持续发展。 按照我国环境法中规定，对海洋资源采取“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的基本原则，建立生态补偿机制、落实生态补偿制度，尽可能地减少开发活动对保护区的环境带来的负面影响。另外，应当对在保护区内从事科学研究活动、开发活动的单位或者个人收
10、缴纳资源补偿费和超标排污费。 （三）健全保护海洋生态环境的管理制度 海洋自然保护区应建立海洋资源循环利用、维护海洋生物多样性、海洋环境保护、海洋环境恢复治理等海洋生态保护制度，保护现有海洋生物群、尽量恢复己经破坏的海洋生态环境。在保护区内应积极推行环境影响评价制度、 “三同时”制度、限期治理制度、污染物排放收费制度、环境污染事故应急制度等；现有排污口应当逐步改造成深海排放，明令禁止建设新的陆地资源的污染物排污口；保护区内禁止倾倒各类废弃物，不得设置海洋倾倒区；保护区应制定应急预案，预防紧急发生的资源破坏与环境污染事故。 发展海洋渔业也要坚持可持续发展战略，防止过度捕捞、竭泽而渔，严格执行养殖环
11、境容量标准，不可过度发展海水养殖，对保护野生动植物划定“禁渔区”每年鱼类繁殖季节定为“休渔期” ，积极发展可持续的6海水生态养殖业。另外，对于海洋濒危野生动植物，应当禁止捕捞、采集和买卖；可以捕捞和采集的海洋生物，应当划定采集区，规定采集的方式，禁止在动物栖息地区域采集，禁止破坏性采集，严格禁止引进外来海洋生物种。 （四）加强法制建设 海洋自然保护区法规是加强海洋自然保护区法制管理的基础，对于海洋自然保护区的管理，国际组织多次召开会议呼吁各国加强法制建设。如今，世界各国也都把法制手段作为加强海洋自然保护区管理的重要战略措施，已收到明显效果。实践证明，为了保证保护区的有效管理，法律手段和加强执法
12、力度是最有效的方式。 针对我国现在的立法状况，国务院应该加强海洋自然保护区法律法规建设，尽快出台一部全面的国家海洋自然保护区保护法 ，地方也应该进一步调整相应管理条例；加强和完善保护海洋自然资源和海洋环境的地方性法律法规建设，并根据各省情况因地制宜制定相应的法律法规。对已经批准建立的海洋自然保护区还没有相应管理办法的，应尽快根据现行法规制定管理办法，经省级人大或者政府批准并组织实施。完备的法律法规体系才能使海洋环境和海洋资源的开发利用等各领域都能有法律依据。 参考文献： 1王献薄.崔国发.自然保护区建设与管理.化学工业出版社.2003. 2马英杰，胡增样解析.澳大利亚海洋综合规划与管理.海洋开发与管理.2002（1）. 73王晓丽.中国和加拿大自然保护区管理制度比较研究.世界环境.2004（1）. 4南渔.从岛国到海洋大国日本第一部综合性海洋大法即将出台.中国渔业报.2007. 5刘水良，徐颂军.广东省海洋自然保护区可持续发展研究.海洋开发与管理.2004（6）. 6陈兴华.我国海洋自然保护区制度探析.柳州师专学报.2005（1）. 7丘君，李明杰.我国海洋自然保护区面临的主要问题与对策.海洋开发与管理.2005（4）.
