1、1关于我国国际河流开发中利益冲突的探讨摘 要 国际河流的开发和利用一直是国际法上关注的焦点，它不仅涉及国家权力的行使，也涉及国家义务的履行。如何妥善解决国际河流资源的争端，成为处理好国际关系的关键。中国是一个拥有丰富的国际河流资源的国家，但在对其开发利用上却很欠缺，在处理国际河流的争端上也没有完善的制度。以澜沧江湄公河为例，中国试图开发利用水利资源，但遇到来自下游国家的阻力，有待进一步妥善解决。 关键词 澜沧江 湄公河 国际河流 开发利用 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-072-03 一、中国国际河流的概况 （一）国际河流的概念 目前，国
2、际法学界对国际河流还没有明确的定义，国内外学术界通常认为，国际河流与跨国界河流、国际水道的概念可以互用。如朱德祥在国际河流研究的意义与发展一文中表示，国际河流即天然水流流经两个以上国家的成多国河流或跨国河流，以河为界分隔两个国家的河流称为界河，它具有国界的性质和地位。一般而言，多国河流和界河统称为国际河流。 王铁崖先生在国际法一书中，将界河、多国河流与国际河流做了详细区分，他对三者分别做了详细阐述。首先，他认为界河是指“分2隔两个国家陆地领土的河流，并以此河为界” 。界河分别属于沿岸国家，其疆界一般以界河的主航道中间线或河流的中间线为界。国家对分属于自己的部分行使主权管辖，但由于界河及其资源的
3、利用、开发以及保护，实际上涉及到两国或多国利益，需要有关沿岸国共同协商安排，这通常需要两国缔结双边协定加以实现。例如，黑龙江就是我国与俄罗斯的界河，我国和前苏联曾专门设立黑龙江界河段水资源综合利用委员会，专门处理两国就黑龙江界河段的合作问题。 其次，王铁崖先生认为，多国河流是指流经两个国家以上的河流，国家对多国河流流经本国境内的河段享有主权管辖权。在实践上，多国河流沿岸国的船舶均可在整条河流上航行，而且由于多国河流的使用和其自然资源的开发和管理属于各沿岸国的共同利益，沿岸国均应按照国际法公平合理的使用和开发。历史上出现过许多因使用多国河流而导致有关沿岸国之间的争端，主要表现在上游国际与下游国家
4、之间使用河水的矛盾。目前，在多国河流的使用上呈现两种发展趋势：河流的环境和生态系统的保护日益增强；有关沿岸国以河流的流域为单位进行综合开发。涉及我国权益的多国河流主要有两个区域：图们江三角洲和湄公河流域。 再次，王铁崖先生将国际河流与多国河流做了区分，他认为国际河流虽然也指流经两个以上国家的河流，但它与多国河流的不同之处在于：船舶能够直接通航至海洋；具有专门的国际条约确立平时航行自由的原则。国际河流中位于各沿岸国境内的河段分别属于各国领土，各沿岸国对该河段享有主权，但由于这类河流直通海洋，因此为了促进国际贸易，3沿岸国应当允许其他国家的船舶自由航行。豍 就全球而言，国际河流的开发和利用是许多国
5、家关注的焦点。据资料统计，世界范围内的跨国界河流数量约有 200 余条，其中亚洲有 57 条，非洲有 59 条，欧洲有 69 条，北美洲有 40 条，中南美洲有 38 条，跨界河流的水量占到全球陆地淡水的 60%之多。 目前，关于国际河流的冲突主要涉及国家水权。水权是指“沿岸各国对国际河流享有的各种主权权利，主要是对属于其领土部分的河流的管辖权、使用权和取得赔偿的权利，以及对整个水域分享水益的权利。 ”豎目前国际上关于水权的纠纷主要有以下几个方面：一是水域划界争议；二是水量分配冲突；三是水环境污染和破坏；四是水资源开发利用冲突，这成为国际间水权冲突的焦点，如因上游国家对水资源过度开采导致下游水
6、量减少而引发的争端。 导致国际河流冲突不断的原因有很多，主要分为社会因素和自然因素两个方面：从社会角度而言，国际法上“绝对领土主权”原则与“禁止权力滥用”原则之间的矛盾。国际法中规定，一国的领土包括领水和底土（一国领陆和领水下的蓄水层） 。国际河流属于各沿岸国家的领土，各国享有通过其领土的那一部分河流的所有权、使用权和处置权，并得以自由行使此项主权。同时，国际河流主权的行使具有相对性，国际法中规定了“禁止权力滥用”原则，因此，上游国家不得在利用河流资源时损害下游国家的利益，开发利用水资源时必须顾及对其他国家的影响。从自然角度而言，水流的自然属性决定了河流具有不可分割性和不4可移转性，国际河流的
7、自然流向由地形和气候决定，河道跨越了人为划定的国界，使得流域内各国的领土利益紧密联系在一起，流域内上游国对河流的开发和利用，往往不可避免的对下游国家产生影响。这也导致了国际河流沿岸国在河流的开发利用问题上矛盾重重。 目前国际上关于国际河流的合作开发和利用已有一些法律文件，规定了一些基本原则。目前涉及国际河流水资源分配的国际水法条约主要包括：国际水道非航行用途的国际规则 ， 关于国际水域的非航行利用 ， 跨界水道和国际湖泊保护与利用公约 ，1966 年国际法协会通过的国际河流水利用规则 （即赫尔辛基条约 ） ，1997 年国际法委员会通过的国际水道非航行使用法公约 。通过这些条约规定，已经初步形
8、成一些基本原则，如公平合理原则、不造成重大损害原则、合作原则等，以指导各流域国具体实践。根据国际水法的基本原则，国际河流的开发利用要以“公平原则”为基础，国际河流的流域各国拥有公平的水权。但是，由于国际水法的一些概念界定比较模糊，并且不具有法律约束力，至今国际河流在开发和管理上仍然存在许多问题。 （二）中国国际河流的概况 作为世界上河流数量最多的国家之一，我国拥有极为丰富的水利资源，但开发利用率极低，尤其是对国际河流的开发，成为中国水利资源开发利用的瓶颈。据统计，中国和周边国家共享有 40 余条跨国界河流，其中最主要的有 15 条： 中国东北部： 黑龙江界河（中国、俄罗斯、蒙古） 鸭绿江界河5
9、（中国、朝鲜） 图们江界河（中国、朝鲜、俄罗斯） 乌苏里江界河（中国、俄罗斯） 绥芬河界河（中国、俄罗斯） 中国西北部 额尔齐斯河跨境河（中国、哈萨克斯坦、俄罗斯） 伊犁河跨境河（中国、哈萨克斯坦） 乌伦古河跨境河（中国、蒙古） 中国西南部 澜沧江跨境河（中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南） 雅鲁藏布江跨境河（中国、印度、孟加拉国） 元江跨境河（中国、越南） 怒江跨境河（中国、缅甸） 伊洛瓦底江跨境河（中国、缅甸） 印度河跨境河（中国、印度、巴基斯坦） 北仑河界河（中国、越南） 综上所述，我国境内的国际河流呈现以下两个特点：（1）国际河流数量多，分布面积广；（2）国际河流大多发源于我国境内，
10、我国位于许多国际河流的上游，是名符其实的“亚洲水塔” ，境内河段水能蕴藏丰富，有极高的水力资源开发价值和充足的便利条件。 二、澜沧江湄公河的水力资源开发现状 （一）澜沧江湄公河概况 6西南地区是我国国际河流最集中、水资源最丰富的地区。其中，云南省又是我国西南地区国际河流最集中的省份，其中又以澜沧江湄公河最具代表性，被称为东方多瑙河。 澜沧江是中国西南地区的大河之一，是湄公河上游在中国境内的名称。澜沧江发源于青海省，流经青海、西藏和云南三省，在云南省西双版纳傣族自治州勐腊县出境，成为老挝和缅甸的界河，被称为湄公河。湄公河流经老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南，在越南胡志明市流入中国南海。 澜沧江湄公
11、河干流全长 4880 公里，流域面积达 81 万平方公里，总落差 5167 米，流域内大部分区域属于亚热带和热带季风气候，降水丰沛，水资源充足，常年平均径流量 4750 亿立方米。大湄公河次区域有着优越的自然条件，矿产、森林、水力和土地资源相当丰富，但由于中国境内流域地区交通不便，水利基础设施落后，对河流的开发程度较低，目前有关水力开发的项目还主要集中于支流，且规模较小，对干流的开发项目少，而且长期停留在规划阶段。 （二）我国对澜沧江湄公河的开发 目前，随着我国经济发展的需要，我国逐渐开始对西南国际河流的境内河段进行适度开发和利用，以澜沧江为例，中国计划在澜沧江上修筑 15 座梯级电站。目前已
12、建成漫湾水电站、大朝山水电站和小湾水电站。三、我国开发澜沧江湄公河遇到的国际阻力 澜沧江-湄公河是亚洲流经国家最多的河流。鉴于我国在澜沧江进行7水力开发的行为，下游国家对此提出异议。目前，下游各国关于澜沧江湄公河水资源争议的焦点在于：下游国家担心上游国家在湄公河上进行的水力开发、尤其是修建大坝等活动，会对下游的河流径流量产生影响，进而威胁到下游地区的生态、经济以及国家安全。2010 年初，我国西南地区出现大旱，旱情波及到东南亚湄公河流域，湄公河水位下降到近 20 年来的最低水平，对沿岸各国造成很大影响。这一事件在一定程度上放大了业已存在的关于我国开发利用澜沧江水资源的争议，境外言论指责此次干旱
13、是由中国在澜沧江上游筑坝所引起。 鉴于中国在亚洲地区和国际上影响力日益上升，逐步打破原有的势力均衡状态，在国际水资源分配、国际河流合作开发、跨境污染控制方面的影响正日益凸显，周边国家对中国的发展出现不同程度的担心，尤其是各种形式的“中国威胁论”接踵而至，东南亚湄公河下游国家更是提出“中国水威胁论”的论调。 在泰国和缅甸等国，一些非政府组织大肆宣扬“反坝”思想，声称中国在澜沧江修建大坝的计划对下游生态环境、自然资源和当地经济及社会生活造成了严重冲击，并将 2009 年的洪水和 2010 年的干旱都归结于中国在澜沧江修建大坝，要求中国政府停止在澜沧江干流修建水坝，停止在湄公河为开发航运而进行的爆破
14、计划，公布澜沧江修建水坝的详细数据和建坝之前的历史资料，甚至要求中国政府提供补偿。 由于湄公河下游国家对中国在上游河段修建水坝的抗议声势巨大，使得中国一些正在拟建的大坝暂时叫停或搁置，对中国经济的发展造成很大影响。在此情况下，既充分合理又合法有据地利用国际河流水资源，8有效解决国际河流争端，避免与周边国家的摩擦显得尤其重要。 四、从国际法角度看中国开发利用澜沧江的合理性 （一）国际水法相关规定 要考察我国开发利用澜沧江的合理性问题，需要对国际水法的相关规定进行讨论。目前国际法学界关于国际水法的定义是：“国家间、地区间、国际组织等制订或达成的，用于解决国际河流（湖泊）相关国家间水资源开发和环境保
15、护的水分歧与冲突的条约、协定或公约、规则等的总称。 ”豏通过国际水法确立了七个基本原则：公平合理利用、不造成重大损害、一般合作义务、互通信息与资料、维持与保护水资源及其生态系统、自由通航和补偿原则。另外有学者提到，除了这七大基本原则外，还有一些从基本原则中衍生出的规则，如目前在国际法实践中的“公平分享下游收益原则”则是公平和合理利用原则的直接体现和具体运用，许多国际水资源争端尝试着适用哥伦比亚河条约中确立的“公平分享下游收益原则” ，通过公平分享下游收益获得解决，使争端国家从竞争对手变为合作伙伴。 有学者称，国际水法中关于国际河流水资源的分配原则经历了三个发展阶段，从绝对原则发展到适度原则，从
16、片面强调绝对国家主权发展到限制相对主权。其实，如何在七大基本原则中的“公平合理利用”和“不造成重大损害”两个原则中寻求平衡点，是处理好国际河流开发争议的关键。对于上游国家而言，往往将重点放在“公平合理利用”上，而下游国家往往将重点放在“不造成重大损害”上。 对于国际水资源的合理分配，国际水法规定了相关的考虑因素。 国际河流水利用规9则中有下列规定：需要考虑的有关因素包括，但不限于： （1）流域的地理情况，特别是每个流域国领土中流域的大小；（2）流域的水文情况，特别是来自每个流域国的水量；（3）影响流域的气候因素；（4）流域水资源的利用情况，特别是现有的利用情况；（5）每个流域国的社会经济需求；
17、（6）每个流域国依赖流域水资源生活的人口；（7）满足每个流域国社会经济需求的替代方法的比较费用；（8）其他资源的可利用性；（9）流域水资源利用中不必要浪费的避免；（10）作为协调利用矛盾的一种手段，对一个或多个流域国进行补偿的可行性；（11）在不对其他流域国造成实质性损害的条件下，可以满足某一流域国需求的程度。 国际水道非航行使用法公约中规定了下列因素： （1）地理、水道测量、水文、气候、生态和其他属于自然性质的因素；（2）有关的水道国的社会和经济需要；（3）每一水道国内依赖水道的人口；（4）一个水道国对水道的一种或多种使用对其他水道国的影响；（5）对水道的现有和潜在使用；（6）水道水资源的养
18、护、保护、开发和节约使用，以及为此而采取的措施的费用；（7）对某一特定计划或现有使用的其他价值相当的替代办法可能性。 上述规则提到的考虑因素对于探讨我国开发利用澜沧江问题有重大意义。不论从自然环境还是社会人文角度看，我国对于澜沧江的水力资源开发是合理、合法的。 （二）我国开发利用澜沧江的合理模式的探讨 要解决好澜沧江湄公河的开发利用争议，需要引进新的观念和模10式，有学者就此提出“沿岸国共同体理论” ，这个理论“超越了国家行政界线和主权界线，要求将整个国际河流流域视作统一的地理和经济单位，流域国家或沿岸国家则成为一个利益关系共同体，被赋予共享国际河流水资源的权力，强调相互合作，采用共同管理的方
19、式，成立国际机构，制定和实施流域综合管理和发展政策”豐。 在澜沧江-湄公河流域国际区域合作之中，发挥主要作用的有四种主要合作机制：由亚洲开发银行倡导的“大湄公河次区域（Great Mekong S zub-region，简称 GMS）经济合作”机制，东盟主导的“东盟-湄公河流域开发合作”机制，老、泰、柬、越四国的“湄公河委员会” ，以及以澜沧江湄公河为主轴的中、老、缅、泰四国毗邻区的“黄金四角经济合作”豑。据统计，我国与东南亚国家签订的与澜沧江湄公河有关的条约有：（1）1994 年签署的中华人民共和国政府和老挝人民民主政府关于澜沧江-湄公河客货运输协定 ；（2）2000 年与老挝、缅甸、泰国在缅甸签署的澜沧江-湄公河商船通航协定 ；（3）2008 年签署的中华人民共和国水利部与湄公河委员会关于中国水利部向湄委会秘书处提供澜沧江-湄公河汛期水文资料的协议 。这些合作机制和协定初步构建了我国澜沧江开发的区域合作法律框架。其中，澜沧江湄公河流经的六国（中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南）组成的大湄公河次区域合作是最富成效的的一个次区域合作机制。 就中国而言，在处理澜沧江湄公河流域国矛盾时，应当注重实施公正合理的国际合作原则。 总之，在国际河流冲突问题的解决上，应注重找到各流域国之间的
