1、1关于我国公共服务实践的初步认识与思考当前，我国正致力于建设中国特色国家基本公共服务制度体系，这是保障和改善民生的重要制度安排，是新时期实践科学发展观的重大举措，对于实现国家长治久安和社会公平正义、全面建成小康社会具有重要的意义。我们应当认真把握和分析国内外公共服务改革和发展的实践情况，并从中充分吸取经验教训，为指导新的实践提供借鉴。 一、对我国公共服务现状的三点基本认识 十六大以来，按照科学发展观的要求，中央在保障民生和推进基本公共服务均等化的政策导向上，将宏观政策与适应民生需求变化的基本趋势和重要特征有机结合起来，与扩大内需有机结合起来，与完善公共服务制度体系有机结合起来，与适应人口迁移变
2、动有机结合起来，尽力而为、量力而行，着力解决好广大人民群众最为迫切的基本生存与发展问题，着力加快公共服务体系建设，取得了显著成效。但同时，公共服务总的供求矛盾以及许多体制机制性问题仍未解决。综合分析，我国公共服务的制度框架已具雏形，但距离真正含义上形成完整制度和达到基本公共服务均等化还有很大差距。主要基于以下三点认识： （一）我国公共服务的制度体系框架已初步形成，对社会发展的推动作用效果显著 这主要体现在：城乡免费义务教育全面实施，公共教育体系日趋完备，国民平均受教育年限已超过 9 年。初步建立起面向全体劳动者的公2共就业服务体系。社会保险制度已基本覆盖全体城乡居民，社会救助和福利体系基本形成
3、。城乡基层医疗卫生服务体系逐步健全，免费基本公共卫生服务项目全面实施，基本医疗保险已覆盖 13 亿人口。以廉租住房、公共租赁住房和农村危房改造等为主要内容的基本住房保障制度初步形成。基本实现县县有文化馆、图书馆，乡乡有综合文化站，广播电视覆盖 20 户以上已通电自然村，公共文化设施逐步向社会免费开放。公共服务财政投入大幅增加，2007 年以来，教育、社会保障和就业、医疗卫生、文化体育、住房保障等方面累计支出达 12.7 万亿元，年均增长 26.3%，高于财政支出增速。 公共服务的改善与社会发展存在密切联系。2011 年初，国家发展改革委会同国家统计局对 20052009 年全国及 31 个省（
4、自治区、直辖市）的社会发展水平进行了综合评价，用 30 个社会综合指标测算了社会发展水平总指数及人口发展、生活水平、公共服务和社会和谐四大领域指数。结果表明：全国社会发展水平总指数逐年稳步提高，指数的年平均增速达到 8.26%；公共服务领域指数和年均增速分别为 153.53 和 11.31%；从30 个指标来看，2009 年与 2005 年相比，15 个指标保持连年增长，有2/3 的指标集中于生活水平和公共服务领域。这表明，公共服务改善对近年来全国社会发展水平提升的贡献十分显著。 （二）基于地方的实践和创新内容丰富，在体制机制一些关键环节上有所突破 近年来，各地在公共服务创新上进行了积极探索，
5、主要集中于以下五个方面：一是探索制定基本公共服务的范围和标准；二是强化基层公3共服务体系的构建，着眼于城乡一体化，加强基层公共服务设施的标准化建设，构建公共服务平台；三是建立均衡导向的财政投入保障机制；四是采取多元化的服务供给方式；五是重视信息化手段的利用，提高服务效率和管理水平。这五个方面在基本公共服务制度体系建设中极为重要，地方实践积累了宝贵经验。 （三）供求矛盾仍是主要矛盾，解决制度性缺失任重道远 由于公共服务领域投入长期不足，历史欠账大，导致供给仍然不足，特别是发展很不平衡。具体可从城乡、区域和不同人群获得公共服务的情况来看。从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。例如，义务教育
6、方面，2007 年，城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的 1.2 倍和 1.3 倍，城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2 倍。医疗卫生方面，2010 年，城市每千人口病床数是农村的 2.18 倍；而农村地区的婴儿死亡率、5 岁以下儿童死亡率则分别是城市的 2.5 倍、2.7 倍（2011 年数） ；城市人均卫生费用 2315.5 元，农民不到 700 元。社会保障方面，城镇约有 1 亿非公有制从业人员和灵活就业人员未参加城镇职工养老保险，农村工伤、生育、失业保险制度缺失。 从区域情况看，公共服务水平与经济发展水平正相关，但不同地区公共服务差距大于经济水平差距。近年来地区间人均
7、GDP 差异系数在逐步缩小，居民收入差异系数变化也不大，但公共服务方面的差异系数仍很大，例如，2007 年人均地方财政教育、社会保障和就业、医疗卫生支出差异系数为 0.529，远高于同期城镇居民人均可支配收入的差异系数（0.267） 。2010 年小学、初中生师比最高省份是最低省份的 1.9 倍；每4千人口医院床位数最高省份是最低省份的 2.9 倍；每千人口社会服务床位数最高省份是最低省份的 8.6 倍。2009 年人均公共财政支出最高省份是最低省份的 5.1 倍（不包括西藏） 。 从不同人群情况看，城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还不能得到充分保障。根据 2010 年数据：最高
8、收入户在医疗、教育文化方面的人均消费是最低收入户的 4.55 倍和 8.98 倍，是最困难户的 5.12 倍和 10.65 倍。以养老保障为例，机关事业单位工作人员养老金的全国水平约为 30004000 元/月，企业职工养老金平均水平为 1800 元/月，其他城镇居民和农民的养老金仅为 65 元/月。以残疾人特殊群体为例，目前残疾人家庭人均收入仅为全国平均水平的 60%，而残疾人人均医疗保健支出分别是全国的 1.56 倍和 2.09 倍；未参加城镇社会保险的城镇残疾人占到近 40%，主要靠家庭供养的城乡未就业残疾人分别高达 40%和 70%。以流动人口特别是农民工为例，广东省是我国最大的流动人
9、口输入地，2011 年以农民工为主体的异地务工人员达 2675 万，根据发展改革委宏观经济研究院对教育、就业、医疗卫生、社会保障、保障性住房五类公共服务 16 个项目情况调查，与本地居民相比，外来人口能够享受和部分享受当地公共服务的项目只有 7 项。 造成这些问题的原因，主要在于基本公共服务的制度建设滞后。计划经济时期，我国对教育、卫生、住房等基本需求主要通过政府直接举办和分配的方式来保障供给。改革开放后，社会领域的改革明显滞后于经济领域，面对群众快速增长的需求和改革转型的双重压力，尚未形成新的公共服务供给制度安排。 体制机制不完善，具体表现在：公共财政保障机制不健全，供给制5度单一，城乡二元
10、分割，基层公共服务资源条块分割且布局不合理，基层政府事权财权不匹配，以及缺乏有效的评估监督机制等。特别是现行转移支付制度平衡地区间财力的功能不强，一般性转移支付尤其是均衡性转移支付规模偏小、比例偏低。2012 年，中央对地方一般性转移支付预算安排 22526 亿元，约占全部中央对地方转移支付预算的 56.4%；其中，以促进地区间基本公共服务均等化为目标的均衡性转移支付仅为 8584 亿元，仅占一般性转移支付的 38.1%。 二、借鉴国外公共服务实践的五点启示 各国公共服务的制度安排，是根据其历史条件、发展水平、政府管理方式及市场成熟程度等因素做出的，既有共性也有不同。特别是受上世纪 80 年代
11、以来西方新公共管理运动的影响，各国政府对公共服务和社会福利制度进行了不同程度的改革，很多国际经验需要认真总结和分析研究。其中有五个方面的启示应当予以重点关注： （一）建立公共服务多元提供主体格局 各国提供公共服务以公共部门为主，但有差异，供给主体多元化。在欧洲，教育、卫生、社会保障等公共服务以政府举办的公共部门为主，部分慈善事业、少量教育、医疗卫生、科研等则由（私立）非营利组织提供，政府采取税收优惠、合同采购。在美国，基础教育、公用事业、公共卫生等以公立机构为主；高等教育、医疗服务、科学研究等，由公立机构和非营利机构共同发展。以医疗卫生服务为例，美国非公立医院约占医院总数的 70%左右，其中超
12、过 70%是非营利性医院。在日本，公立机构在各个领域都占主导；非营利机构补充。其非公立医院比例 80%，均6为非营利性。在南美等发展中国家，公共服务领域基本都是公立机构主导，非营利机构不发达，相关领域营利性机构数量较多，如私立学校、私立医院等。 （二）根据不同公共服务的属性为产品定价和筹资 按照公共物品理论分析框架，并结合消费特性，一般认为，纯公共品属于公民基本权利，具有很大的社会正外部性，政府应承担全部责任，例如，国防、外交、义务教育、公共卫生。准公共品对个人和家庭的受益性较强，公民具有投资意愿，同时它具有较大的社会正外部性，应由政府和个人、社会共同承担责任。私人品对个人和家庭的受益性很强，
13、对社会的正外部性相对较低，由个人付费购买。从国外情况看，在筹集公共服务资源的一般性做法上，都是通过发展经济和不断完善高效率的、公平的征税制度，调整预算结构等，来提高筹资水平。在筹资上则是根据具体公共服务的不同属性，采取不一样的收费和筹资模式。对外交、国防、义务教育、公共卫生等纯公共品，政府负主要提供责任。公共基础设施的产权、运营监督权归属政府；融资渠道除公共财政外，也可以通过 BOT 方式；生产环节采用政府采购或政府内部竞争承包。多数国家这类服务全部免费。对准公共品，视情况区别处理。典型的资源性和工具性物品，比如城市公交、公园、公共图书馆、博物馆等设施，为避免拥挤和过分消耗，政府采取委托公用事
14、业部门依照非赢利原则对使用者收取成本费进行管理。养老保险、失业保险、医疗保险、社会福利等服务，在传统公共管理中是当作纯公共品，但由于实践中出现促进公平的初衷导出了不公平、吃大锅饭的结果，新公共管理主义就主张与困难援7助/生活救济分开，划归准公共品，使用的费用由个人、单位和国家共同负担。在有的国家，如新加坡，甚至将社会保障当作私人消费品对待。对特殊私人物品，如邮政、集中供暖、供热、供气、供水和广播电视系统等，既不能单纯通过市场也不能完全由政府来提供，采取主要通过市场提供的策略，即产权、融资和生产主要归公司和企业，但政府必须承担规制和监管的责任。 （三）明确政府间公共服务责任关系 关键是要严格划分
15、事权和财权。这方面，西方国家各级政府间事权关系都很明确，对公共服务明确中央政府责任、地方政府责任或共担责任。在事权责任明确基础上，投入责任与事权、收入关系相互挂钩予以明确。对于中央和地方共同责任部分，通常是中央规划、监督，地方执行；在投入方面，通过一般性转移支付均等化财力，或分项分担。有些基础性服务，如教育、卫生等，大都采取中央和地方共同承担责任方式，通常有很具体的资金分担公式。总结起来就是三句话：首先明确政府间的事权，依据事权明确财权，权利模式上一般是中央政府履行规划、监督权利，地方政府具体执行。 （四）审慎对待公共服务市场化 公共服务市场化起因于上世纪 80 年代到 90 年代， “小型政
16、府”日益推行，许多国家公共部门面临窘境，一方面机构压缩、手段减少，另一方面同时又被要求提供更多公共服务。这些变化结果直接导致公共开支和服务的缩减，而由于私营部门自身管理和效率上更具优势，其在提供公共服务方面得到重视和发展。但这一趋势从 1990 年代中期开始有所转8变，如联合国就倡导，投资有效的社会服务不应简单视作“社会支出” ，它同时是有助于经济增长和国家发展的一项投资。为此，削减预算时，公共服务不应成为首当其冲的牺牲品；而在经济繁荣时，则应成为增加投入的正当的优先支持领域。同时，为充分发挥资金效益，需要改善政府财政和支出管理，加强公共部门透明度和问责制。总的看，国际化趋势是对公共服务市场化
17、采取慎重态度，公共服务完全市场化的领域十分有限，除少数公用事业私有化，更多是在公共部门建立内部市场或引入竞争来提高服务效率。在供给方面，通过权利下放、私有化、建立合作伙伴关系和采取购买服务等方式，培育多元化的供给主体，引入竞争，增强各类主体的动力、活力，使它们主动改进服务质量、提高服务效率、创新服务方式。2009 年美国政府向私人机构和志愿机构购买的社会服务占全社会服务的比重已超过 60%。 （五）加强公共服务部门的监管和问责 “提高公共部门效能”是公共服务改革中的优先主题。西方国家区分公共部门不同于私营部门的根本点，在于公共部门不能以营利为目的，而是要以公平的方式提供获得公共服务的机会。对于
18、公共部门政府虽然弱化了日常管理，但强化了目标和结果管理，始终未放松对公共部门进行强有力的监管。2004 年联合国就提高公共部门效能问题还专门发表了一份秘书长报告，对公共部门管理提出三项标准：一是可获得性，即公共服务必须达到其预定服务的对象群体；二是质量，主要通过对公共需求和预期的反应进行评估；三是生产率，通过在特定价格前提下提供服务的情况以及人力资源有效利用的程度得以反映。 9三、推进中国特色基本公共服务制度体系的建立 党的十八大报告提出，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快形成和健全政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。这实际提出了一项新的理论和实践命题，即如何建立中国特色的基本
19、公共服务制度体系。就此谈几点初步思考，与大家共同探讨。 首先，需要从理论上廓清公共服务中的“基本”与“非基本” 。 “公共服务”的概念源于西方公共物品理论，但“基本公共服务”这一提法2005 年之前很少见诸文献。迄今为止，对于基本公共服务，学术界并没有完全统一的定义，不同的人在使用时有着不同的内涵和指向。一般存在两种理解：一种是把基本公共服务等同于一般公共服务，一种是把基本公共服务等同于公共物品理论中的纯公共品。这两种理解都不十分准确，而且不利于实践上的操作。根据国家基本公共服务体系“十二五”规划 ，基本公共服务的内涵，除包括纯公共品外，还包括那些国家政策明确具有普及性、普惠性要求的准公共品。
20、具体界定上，一是应把基本公共服务定位为公共服务中最基础、最核心的部分，属于公民权利。二是应把提供基本公共服务定位为政府职责，需由政府主导并负最终责任。区分基本和非基本，彰显了社会主义制度的基本价值取向。我国是社会主义国家，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，体现公平正义，优先保障弱势群体的基本需求，体现了社会主义制度的本质要求。尽管我国已迈入中等收入国家行列，但中低收入人群仍然是社会主流，他们对于基本公共服务的可及性、费用的10可负担性十分敏感，抵抗重大风险和重大支出的能力很弱。因此，从人民的基本需求出发，形成一整套“保基本”的政策设计，既能够体现社会主义制度的优越
21、性，也符合最广大人民群众的根本诉求。 其次，要从国外特别是西方福利国家的发展过程中，汲取经验教训避免陷入所谓“福利陷阱” 。有观点认为，美欧日目前尚在经历的不同程度、不同表现形式的主权债务危机，从根本上看都是西方自二战后所普遍奉行的福利国家制度不可延续而积累的长期矛盾的总爆发。原因就是这些国家长期以来高额的财政支出维持着不切实际的高工资和高福利水平，并由此导致产业的空心化和高消费、高赤字、高失业与低储蓄等痼疾。所以，福利制度是西方主权债务危机的制度性根源。从中得到的一个重要启示是，在公共服务和社会福利提供上过分强调国家责任，反而可能伤害一国经济的长期增长，进而实际上会削弱人民的根本福利。根据欧
22、盟统计局数据计算，2010 年欧洲主要国家社会福利支出占财政支出比例，北欧六国平均 31.2%，西欧三国平均 43.8%， “欧猪”五国平均39.2%；占 GDP 比例，北欧六国平均 16.5%，西欧三国平均 22.3%， “欧猪”五国平均 20.2%。数据反映出，典型的北欧福利国家其福利支出占比不是最高，而经济实力相对较弱的“欧猪”五国反倒比北欧高，这一定程度印证了为什么南欧国家受主权债务危机的影响最为剧烈。 中国特色基本公共服务制度必须建在我国的基本国情之上。我国虽然经济总量已居世界第二位，但人均水平很低，在公共服务方面人民群众需求层次和购买能力存在很大差异。一方面，从经济总量和保障能力以及满足人民群众需求的要求来看，我国已经进入完善保障和改善民生
