1、1规制的执行理论及中国国有企业政策评述摘 要 施莱弗于 2005 年发表的综述性文章认识规制 回顾了学术界解释规制现象的若干理论，在此基础上，提出一个“同时考虑芝加哥学派对公共利益理论的强有力抨击，以及承认在某些活动中公共利益的追求确实存在”的理论，并将其运用于对现有各国规制实践之描述或解释中。本文将对该文主体部分规制的执行理论进行介绍，并且结合中国实践，对现有国有企业政策进行评述。 关键词 规制的执行理论 中国国有企业政策 市场 作者简介：陈铭宇，北京大学硕士研究生。 中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）03-109-02 一、诸种规制解释理论
2、 学术界关于政府规制行为的学说纷繁复杂，其中福利理论、合约理论和俘获理论是典型的三种解释性理论。 公共利益理论提出两项假定：其一，垄断或者外部性的存在造成不受限制的市场机制失灵。其二，政府是善意的，也有能力通过规制来纠正这些问题。 公共利益理论为社会主义的信徒和左翼政治家所推崇，但受到了诸多批评： 科斯在社会成本问题一文中以私人合约的方式替代传统的以赔2偿解决外部性问题的做法，并强调了法院诉讼在实现社会目标方面的作用。 在市场确实无法完美地运作的情况下，私人谈判、诉讼可以解决市场参与者之间的冲突，这就是所谓的“合约理论” 。 斯蒂格勒在经济规制理论一文中，将规制视为一种产品，分别分析了其供求面
3、：在需求一方，作者考虑了国家可以提供给产业哪些利益？ 而在供给一方，立法者从规制对象获得的利益是选举中的支持以及相关额外收入。 由此观之，规制就是是规制机关被被规制对象“收买”亦即“俘获”的结果。 二、规制的执行理论 显然，上述理论都具备一定程度的解释力，但却无法全面地把握现实中纷繁的规制现象，对此，Shleifer 等人提出了规制的执行理论，在该理论中，规制被认为是诸多社会控制策略之一，此外，还有市场纪律（marketdiscipline） 、私人诉讼（privatelitigation）和国家所有权（stateownership）一共四种策略。 这些策略都不是完美的，都存在两种社会成本无序
4、和专制。前者指私人伤害他人的能力例如过度收费、欺诈和施加外部成本等等，后者指规制者将上述成本强加给私人的能力。按照“市场诉讼规制国有化”的顺序，无序的程度在降低，而专制的程度在提高。Shleifer 对上述几种控制策略的优劣进行了分析，详见下表： 如上所述，国家所有权策略是干预程度最高的行为控制策略，国家直接成为市场主体之一，参与相关领域的交易。但中国的国有企业实践逻辑似乎与此相悖。 3对于中国国有企业运行政策， “产权+监管（property+regulation）模式”的定性是精当的，具体而言： “在主体制度和公司治理上，依赖于一个统一的并不区分公共公司和商事公司的公司法；而在国有资产的转
5、让中，则出现了形式上借助于公司法和合同法，而实体性交易条件则通过国有资产管理机关的强行性规范，以及强化评估程序、公开招标等一系列规则来规制的复合模式。 ” 在 Shleifer 提供的框架中，原本高度干预的国家所有权策略中的实质内容纷纷向市场的方向移转，如下图所示： 从国家所有权策略向私人秩序策略一端移动，如果能够提升行为控制的有效性，那么因其减少了国家干预，降低了专制风险，是值得推崇的，这也是私有化的原理所在。但需要注意的是，国家所有权策略本来就是因为私人秩序策略所带来的“无序”程度过高或者完全不能容忍而被采用的。在策略转变的过程中，应该确保原有目标不致落空。 那么国家所有权的目标何在？显然
6、，其目标是公共性的：保持对国民经济的控制力，作为调控经济总量的手段，以及促进就业、扶持贫困和政策性目的的群体或地区，甚至作为公共积累和获得战争所需要的资源。 而私有化的策略能否实现同样的目标？从国家所有权的一端向私人秩序的一端的移动是否毫无阻碍，需要注意什么问题？ 显然，市场的逻辑是简单的，追逐利益是每个市场参与者的目标，这种目标设定是符合效率要求的，但同时也是单一的。中国的国有资产管理将其目标定位为“保值增值” ，并且仅在国有资产变卖的时刻加以考4虑，规制机关没有觉察用一般的私法规则（也就是市场策略）来调整国有资产的转让交易所会产生的问题将国有资产在一锤子买卖中出售，国有资产运营本来所欲实现
7、的多元目标都丢失了。 仅举一个例子，在某些地方建立的纺织企业是为了解决该地区女工之就业问题，在私有化的过程中，私方的对价是否很好地考虑了职工安排问题？在扬州通裕集团公司改制的案例中，地方政府为“招商引资”而将当地纺织企业卖给外部投资者，甚至还协助外部投资者“摆平” “闹事”工人，职工就业目标似乎并不在规制机关的目标范围之中。 私有化可能降低高“专制”水平所带来的对经济的不适当干预，但同时“无序”程度也在加深，市场压力往往把其参与者变成纯粹的利益追逐者，由此提高了“伤害他人”的可能性，在宏观上，这反映为市场的种种弊端。姚洋教授对市场的绝对崇拜者进行了如下批判： “其一，他们不承认市场化对加剧收入
8、差距程度的作用；其二，不承认市场具有压迫性的一面，不承认市场中存在弱势群体” 这些弊端提醒我们用市场策略代替国家所有权策略可能带来的种种问题，除了上述职工问题外，尚有热议当中的公立医院改革问题、 国有企业管理中的激励扭曲和机会主义行为问题以及国有企业日益进入主业外产业，与民争利的问题。 这些问题在强调政企分离的论调中被忽略了，在把国有企业塑造成市场参与主体的努力中被忽视了，而现实情况是，国有企业确实拥有各种特权并能将其延伸到规制缺失的领域中。 国有化的策略在向私人秩序策略转变的时候，原有的目标能否得到实现，私有化过程中给出的对价是否能够考虑到国有资产的长期价值，5这些恐怕都是现有中国实践中所未
9、及深思的问题。中国现有的应对策略可以说是很不成熟，很不奏效的。 注释： Shleifer，Understanding Regulation，in European Financial Management Vol.11.439-451. Coase，The Problem of Social Cost，Journal of Lawand EconomicsVol.19. Stigler，The Theory of Economic Regulation， Bell Journal of Economics Vol.4-6. Ibid， p.11. Shleifer， supra note 1，
10、 pp.443-447. 邓峰，国有资产的定性及其转让对价.法律科学.2006 年（1）.第113-114 页，第 118 页. 汪晖.改制与中国工人阶级的历史命运.天涯.2006（1）. 姚洋.当代中国问题的复杂性，http：/.2013年 2 月 28 日最后访问. 江宇，李玲.关于公立医院改革的几个问题.国家行政学院学报.2010年 8 月.第 107-110 页. 美国历史上的公共企业规制历史带来一定的启示。在十九世纪末期，美国法院重点关注了公共服务企业或者特许企业通过纵向合并进入未受规制的市场的情况，并对相关企业严格适用“越权无效”原则。See Herbert Hovenkamp， The Classical Corporation in American Legal 6Thought， the Georgetown Law Journal Vol. 76， p.1664
