1、1检察机关设置案件管理机构之必要性探析摘 要 自高检院成立案件管理办公室后，案件管理工作进程进入快车道，全国多地检察机关陆续设置专门案件管理机构，案管工作全面推开，收效逐步显现。本文从适应改革发展、贯彻法律规定、解决办案矛盾、发挥案管职能等四个方面，对检察机关设置案件管理机构的必要性进行了思考分析，以期释疑解惑，明确职责，推动案件管理工作不断发展。 关键词 基层检察院 案件管理 案件管理机构 作者简介：哈杨，天津市河东区人民检察院案件管理中心副主任。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-244-02 2011 年 11 月，最高人民检察院正式
2、成立案件管理办公室，将“统一受案、全程管理、动态监督、综合考评”确定为工作要求和目标。作为一项新生事物，检察机关设置专门案件管理机构对于推进检察机关案件管理工作将具有里程碑的深远意义。但就全国范围来讲，特别是基层检察院设立案件管理机构，尚处于不断摸索总结逐步推开的阶段，在指导理念、基本原则、职能划分、运行方式、实际效果等方面都存在不同程度的模糊和置疑。因此， “对检察机关案件管理机构存在的必要性与重要性进行深入的探讨，有助于提高检察干警以及相关职能部门、社会各界对案件管理机构的职能认知，有助于案件管理工作的逐步开展与完善” 。2笔者仅就检察机关设置案件管理机构的必要性谈一点自己的认识和见解。一
3、、各地检察机关案件管理机构设置情况 在今年全国两会上，曹建明检察长在高检院报告中提到，目前全国共有 2667 个检察院成立了案件管理机构，这一数字占全国各级检察院总数比例接近 83%。就已设立案件管理机构的形式、名称及职能定位来看，不尽相同，譬如“有的是单独设立，没有相关机构合并撤销；有的是与其他机构合署办公，侧重于综合业务与信息参谋作用；有的与控申部门合署办公，侧重于案件受理和窗口服务功能；有的与研究室合署办公，侧重于决策参谋与案件质量把关；有的名称为案件管理处（科） ，有的为案件管理办公室，有的为案件管理中心。 ”笔者认为，独立设置专门的案件管理机构，不仅仅是对检察机关既有案件管理模式的整
4、合归口，更不是简单地增设一个编制新设一个部门，而是标示着吸收新的管理理念运用新的管理机制，是对传统案管模式的巩固继承和变革实践。 二、设置案件管理机构是案件管理机制改革的必然 案件质量是检察工作的生命线。案件管理制度改革的目的正是为了推进检察机关执法规范化建设，进一步加强内部监督制约，提高办案质量和效率。检察机关成立专门机构对案件进行集中管理，是深化案件管理制度改革的必然和具体体现，具有重要的现实意义。 2003 年 6 月 5 日，最高人民检察院出台了关于加强案件管理的决定 ，要求各地检察机关结合实际建立案件管理制度，设立相应的案件管理机关。2011 年 9 月，最高人民检察院印发了“十二五
5、”时期检察工3作发展规划纲要 ，明确要求加强案件管理工作。2011 年 11 月，最高人民检察院成立案件管理办公室，标志着案件集中管理制度在高检院正式推行。随后，全国范围内尚未成立案件管理机构的检察机关加快了建立机构开展工作的步伐。 检察机关原有的案件管理模式，是在检察长和检察委员会宏观管理下，层级条线管理和业务部门自主管理相结合、纵向管理和横向制约相结合的模式。实践中，一个案子从进入检察诉讼环节开始，在原有案件管理模式下，各个业务部门都是各管一段，缺乏对案件办理全过程、各个办理环节的有效跟踪监督，势必在管理上出现脱节、滞后的现象，不可避免地显现出诸多不足之处：一是纵向管理造成了检察长难以统筹
6、管理办案情况；二是垂直的层级管理模式制约了业务决策，影响了办案效率；三是业务部门的自我管理，一定程度上混淆了办案权和管理权，造成管理缺乏透明度；四是横向制约存在不足，案件管理指标化、数量化，原有的评价模式偏重于结果而忽视了办案过程和效果，管理的行政色彩浓重而司法属性弱化，偏离了检察业务管理应有的价值追求。 传统案件管理模式上的不足，加剧了办案程序和案件实体上不规范问题的产生，侵害了诉讼参与人的合法权益，弱化了法律监督职责，影响了执法公信力。因此，传统的案件管理模式已不能完全适应新时期检察工作科学发展的需要。特别是近年来，随着社会经济的飞速发展和人们法制意识的不断增强，全社会对检察机关执法公信力
7、的要求和期望值不断增强，而检察机关执法办案工作和检察干警执法形象暴露出诸多问题，执法人员的职业道德素质和执法办案能力的不足日益凸显，这些实4际问题都真切地摆在我们面前。 案件集中管理是对传统的检察机关内部粗放式管理模式的有力补充和完善，目的在于将业已形成并具实效的宏观管理、纵向管理、内部管理、重点管理和自我管理等各种管理模式有机地结合在一起，构建立体多元全面系统的管理网络，不断强化检察机关的内部监督制约，加强规范执法，提高办案质量和效率，促进公正廉洁执法。检察机关设置专门的案件管理机构对进入检察诉讼环节的案件进行集中管理，是契合和适应案件管理机制改革的时代需要和必然要求。 三、设置案件管理机构
8、是贯彻上位法的实施路径和应然性要求 2013 年 1 月 2 日，新修改的刑事诉讼法正式实施，在管辖、辩护与代理、审查起诉等各编章节中都对案件管理职能作了具体规定。新实施的人民检察院刑事诉讼规则第十五章也专门对“案件管理”提出了明确要求。2013 年新修订的检察机关执法工作基本规范细化了检察工作中的执法办案流程，增加了案件管理等内容。 “（人民检察院刑事诉讼规则 ）作为检察机关最高的司法解释和工作规范案件管理工作也成为一项必须开展的工作。 ” 为适应修改后的刑事诉讼法和刑诉规则 ，进一步贯彻落实高检院提出的“强化法律监督和强化自身监督”并重的工作要求，以积极的应对来回答“谁来监督监督者”的质疑
9、，检察机关一方面必须牢固树立监督者更要接受监督的观念，推动案件管理制度的建立，另一方面需要适时引入现代管理学理念，建立“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制” ，从创建机构、明确职能、5基础建设等方面夯实案件管理工作的根基和发展路径。 四、设置案件管理机构是解决执法办案矛盾、检验发挥案管职能作用的有效途径和实践载体 当前全国各地检察机关特别是沿海经济发展较快的地区检察院，面临许多制约检察工作创新发展的困难和瓶颈，案多人少、检察官断代、案件积压过多、办案人员疲于应付等突出问题，严重影响和制约了执法办案的持续科学发展和检察权的高效公正运行。由于基层检察院在各级检察院
10、中承担着繁重的办案任务，业务部门一个办案人常常既要阅卷、提讯、出庭、制作结案报告，同时又要承担接待律师、订卷、制作法律文书等大量事务性的工作，势必造成办案精力的分散，影响办案质效的提升。因此，针对目前检察机关案件办理和内部监督管理现状，亟须设置专门的案件管理机构，由专门的案件管理部门对进入检察诉讼环节的案件进行统一受理、分流、跟踪、预警、监控、送达，利用计算机网络信息化平台和快速扫描、实时查询等高科技手段的介入，使法律文书开具、律师电子阅卷、涉案款物监管等项工作实现高质高效的内部网上流转，使办案人员真正从繁杂的事务性工作中解放出来。 在最高人民检察院对案件管理机构职能（管理、服务、参谋、监督）
11、进行厘定构建的框架下，案件管理部门需要承担大量地事务性工作和管理职能。但在具体实践和运行过程中，却仍然存在着对案件管理工作认识上的偏差：一方面是过于强调案管机构的“服务”职能，将案件管理部门视为“案件收发室”或“大内勤” ；另一方面，过于强调案管机构的“管理”职能，在正常的办案程序之外，多增添了一个环节。这种认识6上的偏差和误读从一个侧面反映了检察机关原有案件管理模式在检察干警头脑中的思维惯性和执法办案的行为惯性，也预示了案件集中管理工作前进的阻力和困难。 多年来，各地检察机关对案件管理职能作用和职责范围进行了长期反复艰辛的论证和实践，一些基层院积极探索创新，总结形成了许多行之有效的好办法好模
12、式好机制，取得了较好的成效。诸如广东深圳、江苏昆山案管模式，具有鲜明的独创性和实用性。通过典型示范的有益探索和先行先试的经验总结，对案件管理工作的职能定位和灵活有效发挥职能作用，有了更加明确的理解认识和清晰的发展方向。基层检察机关案件管理部门必须立足检察工作实际，在对案件进行全程、动态、科学管理的过程中，与办案部门分工负责，互相配合，互相制约，最大限度地调动办案部门和检察干警的工作积极性，共同履行检察机关的法律监督职能，促进检察工作的科学发展。 案件管理工作是一项涉及检察工作全局的重要工作，也是基层检察院基础性工作的重要一环。案件管理工作开展的好与坏优与劣，直接决定了上级检察机关对检察工作的掌握和决策，直接影响到检察机关执法办案“三个效果”的统一，直接关系到公平正义司法价值目标的实现，全面推进检察机关案件管理工作，案件管理机构肩负着艰巨而繁重的任务和使命。 注释： 黄平亮.检察机关案件管理机构存在的必要性分析.2003. 卞宜良，林学华.案件集中管理实践改革思考.2006. 7王东.在全市检察机关案件管理工作推动会上的讲话.2005.
