1、1京津冀区域人才合作的法制构建探讨摘 要 京津冀区域人才的合作多形式但少实效，人才合作中最大的壁垒是体制障碍，且缺少法律供给。建议出台京津冀区域人才合作发展纲要 ，构建区域人力资源政策法规体系；建议成立区域性立法合作协调机制，来满足该区域人才合作和发展的需要，建议建立区域行政组织，负责京津冀区域人才规划和重大发展战略。 关键词 京津冀 人才合作 协调机制 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-167-02 人才，作为经济发展中的第一资源和关键性生产要素，使人才合作逐渐成为区域合作的重要方面。京津冀是中国人才资源聚集的重要基地：2011 年 4
2、月，京津冀三方签署京津冀区域人才合作框架协议书 ，启动区域人才合作工程。区域人才合作虽有进展，但合作不能深入具体实效，特别是人才分布上的“虹吸现象”较为明显，人才开发协作项目缺乏合力与规模效应，人才合作行政壁垒难以突破，区域人才合作法律供给缺失。这些问题使得区域人才资源禀赋优势无法得以充分发挥，从而影响区域经济的可持续发展。为推进京津冀区域人才合作进程，打破行政壁垒，构建京津冀区域人才合作法律环境，不仅有重要的理论价值，还具有较强的现实意义。 一、京津冀人才合作和发展少实效多形式，缺少法律保障 2京津冀人才协和作开发由政府推进始于 2004 年的“廊坊共识” ，即：建立京津冀区域省市长的高层定
3、期联席会，三地主管机关随后也签署京津冀人才开发一体化合作协议书 ，积极推进三地人才的开发合作。2011 年 4 月，京津冀区域人才合作的推进工程仪式启动，三地代表签署了京津冀区域人才合作框架协议书 ，承诺共建人才创新创业载体，承诺共享高层人才的智力资源、承诺建立彼此包容的社会保障制度、承诺实现人才政策的共融互通方面进一步紧密合作。同年六月，三地联合发布了京津冀人才一体化发展宣言 ，达成区域人才合作共识。但“联席会议”只是三地人力资源主管部门之间的合作，缺失其他部门之间的协调与配合。例如，人才流动过程中出现的户籍问题，就需要公安机关的配合，人才的学历认证则需要教育部门的参与，京津冀三地人才开发合
4、作的长期规划则涉及更多部门。虽然京津冀人才合作形式多样呈现，但仍处于一种非制度性阶段，缺乏强有力的组织保证和法律供给，很难有效，面临诸多困境：合作积极性不高，河北洼地招才引智困难重重，北京的人才优势在区域合作中并未发挥作用，优势互补未能真正体现；在人才合作途径上，没有立足于区域经济一体化特点及规律，探索多层次而有效的合作路径；合作的内容多为项目合作层面，缺失长效合作机制；人事主管部门的合作虽然以协议的形式推进，但还不具有法律意义上的真正约束力，且地方性法律冲突使难以形成区域人才合作统一规则。 二、京津冀人才合作最大壁垒是体制障碍，缺失法律重拳击破 由于京津冀区域各地经济、政治地位及发展目标差别
5、较大，且各级党政领导扮演着地方利益代表，而各地政府为追求本地区经济利益的最3大化，不重视区际分工与合作，也不重视人力资源跨地区的自由流动，甚至是阻拦流动。以行政区自身的利益为最高目标，地方性行政指令是人才资源配置的主要手段。基于各自为政的行政体制，各地在制定政策法规时，仅考虑自身经济利益，故而造成人才政策的不衔接，给区域人才市场设置了制度上的障碍。调查表明：京津冀区域存在着严重行政区经济，人才合作实质上是行政区划范围内的合作，其体制根源成了阻碍区域人才合作发展的最大障碍。譬如户籍制度，现阶段户籍制度仍是京津两地限定人口规模的重要手段，户籍互认制度相关实施细则迟迟不能出台，阻碍了人才的自由流动，
6、更阻碍了区域内人才合作发展的步伐；再如社会保障制度， 京津冀区域人才合作框架协议书虽然提出了建立相互包容的社会保障制度，但基于各行政区的利益考虑，社会保障制度的统一构建迟迟提不上日程，具体实施办法也未出台。另外， “自我为中心”的制度障碍也造成大量的产业趋同：北京有 10 个优势产业，天津则有 8 个，河北 9 个。其中，医药制造业为三地共同所拥有的优势产业。可见，京津冀区域不佳的法制环境，在制度层面上不利于区域内各种生产要素的自由流动，也在一定程度上阻碍了京津冀区域人才合作和发展的实现。 三、推进京津冀区域人才合作的法制构建 区域经济发展中非均衡是必然，既有产业、部门之间不平衡，也有人力资源
7、发展的不平衡。但在非均衡推进中，必须把重点论和协同论有机结合，因为区域人才一体化进程也取决于区域能否较好协调发展。 （一）建议出台京津冀区域人才合作发展纲要 4京津冀区域作为一个地域概念已提出多年，但区域整体发展规划仍相当滞后。由于缺乏国家层面整体规划与政策考虑，三地各城市在制定人才发展计划、规划地区发展前景时，多地方保护政策，使区域人才合作发展缺乏合力，使区域人才整体优势未能较好体现。建议在国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020） 的大背景下，出台京津冀区域人才合作发展纲要 ，以此为指导构建京津冀区域人力资源政策法规体系，促进区域人才合作开发，具体体现在：完善人才流动政策，解决区域人
8、才流通不畅的问题；完善人才激励制度，针对区域人才数量多而价值体现不充分的问题；针对人才分布不合理的问题，实施人才或“智力”引导政策，把人才引向经济建设的一线或“发展极” ，把智力（也包括人才）外溢导向区域人才“低洼带” ；实施产学研合作培养创新人才政策，解决创新人才不足问题；深化劳动人事及户籍制度改革，消除户籍、社会保障等影响人才合作的障碍，等等。应当强调的是，在京津冀区域人才合作进程中，除了消除人才合作壁垒，还应注重协调区域人才不均衡发展这一问题，可选择性借鉴德国均衡发展战略的重要原则（缩小地区贫富差距） 。区域均衡发展作为德国区域发展战略的重要原则， “实行均衡发展”被写进宪法，这些经验启
9、示我们，高度重视区域规划这个政府调控功能，对于优化人才空间结构，缩小区域发展差距能起到积极作用。 （二）建议建立京津冀区域性立法合作机制 区域人才合作的发展要求法制先行，区域人才统一法需要国家层面出台特别法律法规，目前，我国宪政要求又难以很快出台，这就需要依靠京津冀区域自身法律制度构建。 51.建议建立人才合作协调机构。借鉴美国区域经验，采取委员会的形式，签订州际协定加强立法上的协作，以保障法制趋向性。京津冀协调机构会务成员由三地人大负责指派，从人大代表及政府代表中选出，关于重大立法项目则定期召集会议进行讨论，并就大会所确定重大问题提出立法上的建议，指导三地的立法实践，并协调三地立法冲突，有效
10、减少法规、政策的冲突。就构成人员来看，还应吸收具备丰富的立法工作经验，又能充分代表京津冀两市一省利益的专家。 2.建立京津冀区域人才联合立法机制。依据美国法，一旦州际协定经过州立法机关批准，则将直接纳入州法典，具备法律效力。可是，我国立法法只承认国务院各部门之间联合立法，尚未肯定省、市之间的联合立法模式。所以，在我国现行立法体制下，通过契约方式进行地方政府间的联合立法，尚不能直接将契约归入制定法，仅能采取“共同立法、分头颁布、同步实施”方式。即：京津冀三地政府通过平等协商共同拟定法律草案，签订联合立法协议，制定区域人才合作的统一规则，通过这样协作性立法，制订统一法规或政府规章，能够降低区域内的
11、多头立法或立法冲突。然后由三地协议各方在各自辖区内依照规章制定程序进行审查，讨论和最后通过，且在名称上冠以所在省市名称。这种协作立法的益处有：它仅是工作协作，未涉及立法的权限变化。既节约稀缺宝贵的立法资源，还能在源头上规避京津冀区域人才合作中的立法冲突，有效规范并促进京津冀区域人才合作发展的法制进程。 值得注意的是，京津冀区域三地区域间人力资源存在差异，有其观历史原因，也存在一定合理性。不应刻意抹杀这种差异，仅为寻求整齐6划一。因此，我们应当解决、协调的主要是：区域法规政策在某一事项里所规定的不一致，将造成消极后果出现的那部分冲突，另外，也包括与上位法冲突的下位法。冲突范围仅锁定在涉及三地共同
12、利益事项。譬如，户籍制度、社会保障制度、人才合作利益冲突与补偿，等等。 （三）建议建立京津冀区域人才行政组织 市场经济发展的必然，要求政府放弃自身的部分利益，改变固有的思维方式，以地方政府间协商合作的方式赢取彼此间更大的利益。随着经济全球化、区域经济一体化的迅速发展，我国行政区经济最终将走向以横向运行合作为主，区域之间有序竞争，一体化合作的、市场性质的经济区是势在必然。目前，为促进京津冀区域人次合作的协调和一体化进程，政府和社会也成立了不少“区域合作性组织” ，如“京津冀人才开发一体化联席会议” 。但这类组织由于不享有法律上的权力，也就只能进行通气吹风的软约束活动，不能够打破我国长期以来形成的
13、多层级体制性人才合作行政壁垒，缺少实质性的效力。美国田纳西经验则表明：建立区域行政组织是有效促进区域内合作与发展的关键。美国田纳西河流经 7 个州，依次为：弗吉尼亚、田纳西、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比与肯塔基。为促进田纳西流域的经济发展，美国政府将田纳西河流域作为区域整体进行开发。并获得美国总统罗斯福支持，组建最高行政组织机构田纳西河流域管理局，对田纳西河流域全面规划，整体开发，并获得极大成功。笔者认为可以借鉴美国经验，在区域调节机制的启动阶段，从中央机关授权开始，由中央政府批准设立，主要负责人由国务院任命，建立京津冀区域行政组织，负责全区域的规划、重7大发展战略，以及整合中的其他
14、重大问题。该组成人员可以由代表国家的中央经济部长、财政部长、人保部长等，以及代表地方的京津冀区域各地财政厅长、经济厅长、人保厅长等组建而成。该京津冀区域行政组织下设人才合作等专门委员会，具体落实该行政职能。 参考文献： 1亚当思密著.杨敬年译.国富论.陕西人民出版社.2001. 2李玉江.区域人力资本研究.科学出版社.2005. 3黄进.中国的区际法律问题研究北.法律出版社.2001. 4何渊.行政协议：区域政府间合作机制研究.法律出版社.2010. 5邓世豹.授权立法的法理思考.中国人民公安大学出版社.2002. 6高秦伟.美国法上的行政协议及其启示.现代法学.2010（1）. 7温金海，靳彦丽.京津冀签署协议推进区域人才合作.中国人才.2011（9）. 8郑赛莹.吉林省人才资源开发问题研究.吉林大学硕士学位论文.2011. 9StephenP.Robbins，Mary Coulter.Management.7thed.Pearson Education，2004 10J.Steenbergen.Legal Issuesof Economic Integration.KluwerLaw，2005.
