1、1失地农民养老保障体系的建构及问题研究摘 要：伴随着我国经济社会发展和城市化进程的突飞猛进，新一轮的“圈地热”使数千万“务农无地、就业无岗、社保无份”的失地农民，成为社会的一大不稳定因素。如何妥善解决失地农民问题，日益成为摆在中央与地方各级政府面前的一道必须下大力气解决的难题。研究解决失地农民的养老保障问题已成为推进农村城镇化建设的一项重要课题。 关键词：失地；农民；养老保障体系 中图分类号：D632.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0081-02 一、中国失地农民养老保障体系的现状透视 （一）失地农民的产生与养老保障体系的缺失 1.失地农民问题产生的原因 一
2、是一些地方政府的管理者在指导思想上存在偏颇，曲解了“发展才是硬道理”和“发展是执政兴国第一要务”的方针，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和经济的增长，低价征用农民土地，以非常优惠的条件甚至零地价把土地送给投资者。二是一些地方政府的管理者法治观念淡薄、不能依法行政，更为甚者是知法犯法。三是干部政绩考核制度不科学，存在着过分看重 GDP 的增长速度和财政收入，忽视了对土地资源的保护。四是对违法批占土地行为查处不力、姑息纵容。五2是现行法律法规不够完善，如中华人民共和国土地管理法对于征用土地就没有把公用性征用与经营性用地分开。 2.失地农民养老保障体系的缺失 （1）土地征用补偿标准过低，补偿
3、范围过窄。 中华人民共和国土地管理法第四十七条规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。在具体的实施过程中，存在着补偿不到位、费用分配使用不合理等问题。 （2）土地征用补偿费的管理使用不当。土地征用补偿费管理混乱，村务公开流于形式，财务缺乏透明度。 （二）失地农民养老保障体系缺失诱发的现实问题 1.收入对以农业为主的纯农业户影响较大 那些靠农业为主的农民，没有其他技能，收入呈急剧下降趋势。而那些非纯农业户的生活也没有明显改变。 2.农民就业机会不大，又缺乏自谋新门路的资本 因为农民本身综合素质较低，80%的为初中文化程度，无一技之长，在他们“失业”后，再就
4、业机会不大。 3.医疗、教育支出多，不堪重负 失地农民在城市化以后，与此相应的医疗保障、教育体系没有建立。在城市生活费用远远高于农村，许多农民为了应付日常生活已是精打细算，还要考虑日后子女读书、医疗、生活处境艰难。 4.失地农民不再是农民，城市观念没有形成 他们面对的是城市生活，但还是农村人的思想观念，许多日常生活3习惯面临改变。 二、失地农民养老保障体系缺失的原因分析 （一）现行土地征用补偿制度不完善，农村集体土地产权不清晰 1.我国土地征用补偿制度存在不足亟待完善 土地征用是指国家因进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要，按照法定程序和批准权限强制地将属于集体所有的土地收归国有
5、，并给予一定补偿的行为。我国虽然已经形成有自己特色的土地征用补偿制度，但随着市场经济的发展，土地征用补偿制度中仍暴露出土地征用补偿标准偏低、范围偏窄、补偿方式单一、目的不明、范围模糊、程序不够规范等弊端。 2.农民土地产权不明晰，需要强化法律保护 土地作为农民最重要的产权，若产权主体不清晰，内容不明确，产权人的权益必然很难得到保护。包括明确界定集体土地所有权、农民承包经营权。 （二）农村传统家庭养老机制的弱化 1.随着计划生育政策的实施，农村家庭子女人数减少，削弱了家庭养老功能 2.年轻一代敬老爱老意识的匮乏，致使家庭养老的主体责任正在淡化、丢失 3.农村青壮年劳动力大量外流，农村的“空巢家庭
6、”越来越多 4.农村老年人自养能力较低 5.农村教育经费上升使生活更加拮据 4（三）城乡社会保障制度发展不平衡 1.覆盖面差异大 2003 年底，我国城镇已普遍建立的社会保障项目包括养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险制度，基本涵盖了社会保障的所有项目。而农村社会保障仅包括养老、合作医疗等社会保险制度、社会救济制度，不少社会福利项目没有或基本没有。 2.筹资方式很不公平 以城乡三项主要基本社会保障制度为例：（1）养老保险。企业一般按工资总额的 20%、个人按本人工资的 8%缴费；而农村则主要来源于农民个人，且筹资水平相差悬殊。 （2）医疗保险。城镇基本医疗保险的筹资办法是，用人单位按职工工资
7、总额的 6%、个人按本人工资的 2%缴费。而农村个人筹资的比例占 80%85%，集体占 10%15%，政府扶持微乎其微。 （3）最低生活保障制度。2003 年用于城镇居民最低生活保障的资金156 亿，全部来源于政府。用于农村最低生活保障的资金仅为 9.3 亿元，其中来源于各级政府的占 73.9%，集体的占 26%. 3.社会保障水平相差甚远 根据中国统计年鉴 、 中国农村统计年鉴及白皮书相关资料的粗浅计算，2003 年，城镇人均社会保障支出达 1 612 元，占人均GDP 的比重为 17.8%，已达到某些发达国家 20 世纪 70 年代的社会保障水平，而同期农村人均社会保障支出为 16.7 元
8、，占人均 GDP 的比重为 0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的 96 倍多。 4.运行机制成熟度有明显差距 51998 年中国劳动与社会保障部成立后，城市社会保障基本实现了统一管理，做到了制度化、规范化、社会化程度有很大提高，运行机制趋于成熟。相比而言农村社会保障多头管理的现状并未改变：农村合作医疗、社会养老保险等部门由于建立时间短、管理不统一等原因，其管理效率较为低下，运作不够规范。 三、失地农民养老保障体系建构的策略选择 （一）完善现有土地征用补偿制度，明晰集体土地产权 1.完善现有土地征用补偿制度。改革土地征用制度，切实维护失地农民的合法权益。坚决实行“工业反哺农业、城市
9、支持农村”的方针政策，改革现行的土地征用制度，维护农民在土地征用过程中的合法权益，从而为建立包括养老保障在内失地农民社会保障制度奠定良好的基础。修改土地征用制度，严格土地审批制度。规范各级政府行为，约束公共权力，确保为失地农民提供长期可靠的基本保障。尽快完善土地征用补偿机制， “分片定价” ，提高补偿费标准。审计部门每年定期审计征地补偿费使用情况，就征地有关事项举行听证会，及时纠正和制裁地方争睹及村干部在土地征用过程中的违纪违法行为。 2.立法明晰集体土地产权保障农民权利。清晰界定农村土地产权，明晰农村集体产权，降低交易成本，使得产权的交易更加边界，从而提高产权的效率。现行很多法律都是粗线条的
10、，权力授予不明确导致了权力寻租和社会分配不公。 （二）提升失地农民养老保险制度的运行效率；明确政府在失地农民社会保障中角色定位 61.提升失地农民养老保险制度的运行效率。参照城镇职工养老保险制度，保障失地农民的根本利益，提升运行效率，有利于推进城乡一体化的发展。一是提高失地农民养老金待遇。在城市化过程中政府应当重新调整政策、厘定制度，让失地农民与城镇居民享受同等的养老保险待遇，或者与城镇居民身份平等地纳入城镇职工养老保险体系。二是增加政府补贴。 政府应当承担起失地农民养老保险的全部责任，不但要增加财政补贴或延长补贴年限，而且应当适时调整其养老金水平，以逐步缩小城乡养老保险的差距，推进养老保险的
11、城乡一体化。 2.明确政府在失地农民老年社会保障制度中的责任。政府应当利用其强制权力为养老保障提供一个相对完备的制度环境。政府要承担再分配的角色，维护社会的公正公平。政府要建立多层次的养老保障体系，为市场和社会机制发挥作用留有必要的空间 （三）利用商业保险机制创新失地农民养老保险模式 1.商业保险参与解决失地农民养老保障问题有其显著优势。首先，可建立起失地农民养老保障的市场运作机制，通过提供专业化服务，做到有效运作资金，加强风险防范，克服现有补偿管理模式下的弊端。其次，通过商业保险机构运作，实现养老金的保值增值。再次，可通过政府部门的补偿手段商业保险机构，提供商业化服务。 2.推进失地农民养老
12、保障的商业保险化解决途径。 （1）放宽政策条件，疏通商业保险介入的政策瓶颈。政府须改善政策环境，在自愿的基础上，坚持多元化、弹性化原则，探索适应社会主义市场经济体质的失7地农民养老保障制度的实现方式，积极进行有益的试点操作，不断完善制度办法。 （2）予以必要财政补贴，建立多方支撑的失地农民养老保障制度。对于被征地农民群体中年龄较大、不便劳作的对象，可适用待遇确定型保险产品，实现老有所养、即期见益。 （3）加强征地市场研究，推动产品创新与服务创新。一是开展科学系统的费率测算工作，制定最优费率标准。二是加强保险条款通俗化工程。三是加强保险账户信息化管理，增强帐户透明度。四是坚持以人为本，增强“人口
13、” “出口”的弹性化。五是以农民喜闻乐见的形式普及保险理念，争取最广范围、最大程度的理解与接受，提高农民投保主动性与积极性。 结语 如何解决失地农民的生计和保障问题，是我国城市化进程中首先要解决的社会问题。这不仅现实而且必要，关乎着城市化的进程和发展模式。通过对失地农民养老保障体系的现状、存在问题以及一些相关原因的分析和应对策略的探讨，希望能引起更多人关注失地农民的养老保障问题，促使相关法律、法规早日出台和我国社会保障制度更加完善。 本文虽然对失地农民的现状进行一定的描述，但是由于不同地区的经济发展水平不同，所以无法一一详尽地描述出我国具体的失地农民的所有问题，对于失地农民养老保障体系的原因分
14、析还不是很彻底，相应的策略选择和解决办法还有待于完善。 参考文献： 1 郑功成.社会保障学M.北京：中国劳动社会保障出版社，2005. 82 张德元.论社会保障的“城乡统筹”与“城乡统一”J.调研世界，2004， （2）. 3 安华.关于妥善解决失地农民问题的思考J.农村经济，2004， （12）. 4 廖晓军.中国失地农民研究M.北京：社会科学文献出版社，2006. 5 王敏，杨宇霞.城镇化进程中失地农民养老保障问题探究J.重庆社会科学，2006， （4）：119-121，125. 6 周延，姚晓黎.政府在失地农民养老保险中责任和义务的缺失及完善J.山东农业大学学报：社会科学版，2006， （2）：40-44. 7 侯文若.社会保险M.北京：中国劳动社会保障出版社，2005. 责任编辑 王 莉
