1、新民事诉讼形势下的公益诉讼摘 要 2012 年 8 月 31 日新民事诉讼法通过，社会普遍关注、学界呼吁多年的公益诉讼制度，终于从理念成为了立法。新民诉法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ”从条文中可以得出：正确理解和深入探讨公益诉讼的案件范围和原告主体资格特别重要。 关键词 公益诉讼 新民事诉讼法 要件 突破与不足 作者简介：位文青，河北大学政法学院。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）08-106-02 一、构成我国公益诉讼的要件 在司法实践中，法官在审
2、查某一具体公益诉讼的案件，首要的是要明确公益诉讼的要件。从条文中可以看出，最重要的两个要件就是：受案范围和当事人的原告主体资格。 （一）受案范围 法律条文中规定的公益诉讼的适用范围是：污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。毋庸置疑，两类案件必然属于公益诉讼的受案范围。一类是污染环境并且损害社会公共利益的行为，一类是侵害众多消费者合法权益并损害社会公众利益的行为。但条文中还有一个概括式的规定。这一概括式的规定说明了：其他的一些损害社会公共利益的行为也可以列入公益诉讼的适用范围，法官有自由裁量的权利。一些学者认为：我国的公益诉讼制度处于一个刚起步的阶段，应该将适用范围暂时限于前
3、两类，不宜对此条款的适用范围做扩张性的解释。但笔者不认为如此，笔者认为公益诉讼的适用范围应当根据实践的发展进行适当扩展。在当下，以下两类行为也可列入公益诉讼的适用范围。 1.经济领域中的垄断行为 经济领域中的垄断行为对社会的危害极大，主要表现在以下三个方面。一是在西方经济学中，垄断市场模型的经济效率是最低的，这也就说明了垄断的行为会导致效率低下。二是垄断行为会妨碍竞争，没有竞争，经济发展就会陷入停滞的状态。三是垄断行为不光侵犯了同行及其竞争对象的利益，更多的是侵犯了社会公共的利益。 我国正处在社会主义转型的阶段，经济高速发展的同时，垄断的案例也层出不穷。家电行业的三巨头垄断，一些关系着人们衣食
4、住行物品的垄断性定价，个别大供应商的垄断行为等等无一不说明了这样一个问题：垄断无处不在。因此，我国应仿效德国，将此类案件列入民事公益诉讼的范畴。在 1965 年以后，德国赋予了消费者团体原告资格来禁止不公平交易的行为。而我国即使有反垄断法和反不正当竞争法 ，但是法律条文中也没有规定：对于没有直接利害关系的机关团体或者个人能不能就此类案件向法院提起诉讼。 2.损害公共设施，破坏自然资源并导致了严重后果的行为 公共设施已经成了我们生活中不可或缺的一部分。然而，破坏公共设施的行为在现实生活中却频频发生。那些不文明者为了自己的一己之快，却损害了公众的利益。一些损害了公共设施但并没有导致严重后果的行为理
5、应受到道德的谴责，而那些为了一己私欲，不仅损害了公共利益又给民众的生命财产带来了严重后果的行为呢？不光是要受到道德上的谴责或者警告那么简单吧？刑法中虽然规定了一些行为该如何处罚，但是并未规定无直接利害关系的机关，组织可否因此行为损害公共利益为由向法院提起诉讼。 自然资源是指凡是自然物质经过人类的发现，被输入生产过程，或直接进入消耗过程，变成有用途的，或能给人以舒适感，从而产生有价值的东西。自然资源并不是取之不尽用之不竭的。一些只顾眼前利益而忽视长远利益的企业肆意破坏水资源的行为，对森林资源乱砍乱伐的行为，这些行为从长远来看不仅损害国家的利益，损害的也是公民的公共利益。 （二）原告主体资格 新民
6、事诉讼法对公益诉讼的提起主体做了一个明确的界定，即：法律规定的机关和有关组织。此条款说明了两点：一是，个人不能向法院提起公益诉讼。二是并不是所有的机关和组织都能提起公益诉讼，而是“法律规定”的机关和“有关”组织才有权提起公益诉讼。该条款对公益诉讼主体资格的界定具有一定的模糊性。相关的法律工作者应当在司法实践中对原告主体资格再进行逐步探。笔者认为：法律规定的机关和有关组织应当理解为如下几个主体： 1.法律规定的机关包括：检察机关 在我国目前的诉讼法制度中，检察机关并没有被赋予其民事公益诉讼主体资格，只是赋予其在刑事案件中的公诉资格，这就使得对那些未构成犯罪的案件，检察机关无权向法院提起诉讼，最后
7、会导致国家利益和公共利益受到极大的损害。早在建国初期，我国的法律曾赋予检察机关有提起公益诉讼的权力，但是建国后却并没有赋予此职权。笔者认为：应当恢复检察机关的此职权。 首先，建国初期，检察机关作为原告向法院提起了大量的民事公益诉讼，在当时的大背景下，取得了很好的效果。况且，近几年来随着经济的发展和社会的转型，地方也开始出现了为数不少的以检察机关作为原告而提起的民事公益诉讼案件。这些案件的公正裁判不仅树立了法院和检察院的形象，更保护了国家利益和公共利益。其次，西方一些国家普遍赋予检察机关以民事公益诉讼主体资格。如：法国在新民事诉讼法中规定，检察院代表社会，可以作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事
8、人参加诉讼，在有妨害公共秩序的行为发生时，检察院为维护公共秩序，进行诉讼。与此相类似，日本，德国，意大利，美国等国家也有类似的条文规定。最后，检察机关具有监督法律实施的职能，这一职能决定了赋予检察机关民事公益诉讼的主体资格是非常有必要的。在现实生活中，一些受到不法行为直接侵害的个体或者组织常常由于多重因素而没有向法院起诉，而这些不法行为又同时侵犯了公共利益，法律又没有明确规定哪一机关可以向法院提起诉讼来控告这些不法行为。 2.有关组织应当仅限于：有关的社会团体 笔者认为：并不是所有的组织都有权向法院提起民事公益诉讼。现实生活中，有成千上万以各种名目成立的组织。据2011 年社会服务发展统计公报
9、的统计，到 2011 年底我国共有 46.2 万个社会组织。同时，2011 年社会服务发展统计公报也显示：2011 年底，我国拥有社会团体 25.5 万个。由此可见，社会团体的数量如此庞大，如果这 25.5 万个社会团体都有权向法院提起公益诉讼，那法院又怎么能担负起如此重负呢？ 笔者认为：有关组织应当仅仅限于有关社会团体。之所以把一些不是社会团体的组织排除在外是因为，组织的涵盖范围太大，不利于我国公益诉讼的实施。这里所谓的“有关社会团体”是指此社会团体向法院提起的民事诉讼案件与其章程或者成立目的有一定的关联性。比如：消费者协会是对商品或者服务进行社会监督的保护消费者合法利益的全国性社会团体。消
10、费者协会即有权向法院提起关于保护消费者合法权益的民事公益诉讼。而中国环境保护协会则有权向法院提起关于保护环境的民事公益诉讼。总而言之，民事公益诉讼案件应当和社会团体的章程和成立目的具有相关性。只有具有一定的相关性才有向法院提起公益诉讼的权利。而具体如何裁定有无相关性，则赋予法院的法官一定的裁量权。具体可以参照：社会团体成立的目的，章程，社会团体保护的利益主体等等。 二、公益诉讼的突破与不足 （一）公益诉讼的突破 旧民事诉讼法中并没有将公益诉讼制度写入法条中，所以导致法官在审理公益诉讼案件时以当事人不具备原告主体资格或者法律条文中没有任何相关性的规定为由驳回当事人的请求。而在新民事诉讼法中将公益
11、诉讼制度纳入法条中，虽然是简短的几十个字，但却足以证明：我国公益诉讼制度大门已经开启了。这给众多的学者以鼓励，给民众以安慰。不少的立法学者和专家，环保人士一致认为：此项制度的规定，具有无比深远的影响，标志着我国公益诉讼制度迈出了跨越性的一大步。 公益诉讼制度的建构意义深远。一方面，为公民的权利落实提供了制度保障。公益诉讼制度主要保护的是社会公共利益，打击的是损害社会公共利益的行为，而损害公共利益的行为侵犯的最直接的主体就是公民。该制度的建构让民众对社会主义法治充满了信心。另一方面，保护公共利益实质上也是在保护国家利益。公共利益和国家的利益息息相关。在法制社会的大背景下，二者都不可偏废。 （二）
12、公益诉讼的不足 第一，第五十五条关于公益诉讼制度的规定被放在了第五章第一节。而第五章主要讲的是诉讼参加人，第一节讲的是当事人。如果把公益诉讼和当事人结合起来未免有些牵强。所以笔者认为：此条款不宜放在此章此节。随着司法实践的不断深入，公益诉讼制度也应像西方许多国家一样被单列出来作为一章详细阐述。 第二，民事诉讼主要是以私益诉讼为主，保护的是个人的利益，而公益诉讼保护的是公共利益。个人利益和公共利益存在着极大的差别。公益诉讼在新民事诉讼的条款中像是鹤立鸡群，会有不协调的感觉。 第三，公益诉讼制度并没有规定相应的程序规则。比如：公益诉讼案件如何确定管辖法院、法院的判决如何执行、如何确定证据规则、法院
13、能否对此类案件进行调节、诉讼费用由哪方承担等等。这些特殊的程序问题都值得我们去思考。在今后的日子里，必须通过相应的司法解释来对此条款进行完善，否则公益诉讼制度在我国可能会变成一纸空文。 第四，此条款中存在着许多模糊的概念。例如：“法律规定的机关和有关组织” 。我们不禁要问：有关组织是哪些组织？何为“有关”？而“法律规定的”这一限制词既限制机关和有关组织还是仅仅限制机关？目前，只有中华人民共和国海洋环境保护法规定了可以提起民事公益诉讼的机关。是不是法条中说的机关和组织仅仅指中华人民共和国海洋环境保护法中规定的海洋环境监督管理权的部门？这些模糊的概念会给判案带来许多困扰。因此应该尽快出台司法解释，
14、让法官做到有法可依。 公益诉讼制度的进程依然还是会很艰难。我们需要做到：在今后的法制道路上，我们要更加关注公益诉讼的进程，而立法者需加快司法解释的步伐。更重要的是，我们要对我国的法制建设充满信心。只有这样，社会才会越建设越完美。 参考文献： 1新民诉法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ” 2周旭明.试论民事公益诉讼的性质.法制与社会.2011（12）. 3消费者权益保护法第八条规定：消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利.消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成份、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。 4高文阁.我国民事公益诉讼制度的建构.黑龙江大学.2007. 5齐靓.我国民事公益诉讼原告资格探析.中国政法大学.2006. 6邓思清.我国公益诉讼的起诉主体研究.西南政法大学学报.2008（4）. 7黄金荣.走在法律的边缘.法制与社会发展.2011（4）.
