1、当前在依法治访与实质性化解信访中存在的问题及解决路径摘 要 有的学者从涉诉信访正当性的缺失、发展的异化等角度分析，认为涉诉信访是人治理念的体现，应予以取消。 本文认为，结合我国特殊国情、法治进程、传统文化等因素，涉诉信访制度在较长一段时期内仍然有存在的价值，但逐渐走上法治化道路是大势所趋。党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确要求，改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。近年，党中央、国务院出台关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见 ，明确提出了改革的方向，构建了涉诉信访制度改革的宏伟蓝图。值此改革关键之年，深入分析当前法院在依法治访与实质性化解信访中存在
2、的问题，积极探索解决路径，对于法院系统在法治化轨道内进一步做好涉诉信访工作有着重要的现实意义。 关键词 依法治访 实质性 信访 作者简介：张莉莉，盐城市中级人民法院。 中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-160-02 一、当前法院涉诉信访的基本特征 （一）主体的广泛性、多样性 从涉诉信访主体的身份看，不仅有工人、农民、房屋拆迁户、丧失劳动能力者等社会弱势群体，也有军转干部、复员、退役军人等特殊群体，还有教授、老师、学者等知识分子群体，涉及到各个行业、各个年龄段、各类阶层。 （二）矛盾的尖锐性、复杂性 从复杂程度看，问题涉及的领域不断扩大、触及的层
3、次不断加深，既有家庭矛盾、邻里争端，也有社会管理、公共职责、经济利益、体制改革，还有相互交织的复杂性矛盾。从反映的内容看，涉及城镇规划、社会保障、劳资纠纷、土地权属、合同纠纷、刑事判决等各种法律法规，与群众自身利益息息相关。 （三）活动的组织性、对抗性 从组织程度看，通过集资、串连、聚会等形式组织集体上访的现象不断增加。从行为激烈程度看，信访人违反国家信访条例的行为时有发生，极少数不法信访分子，为实现其不法目的，煽动利用其他善良信访群众，误导大众，严重扰乱正常信访秩序，设置种种障碍给党委、政府施压。 二、当前法院涉诉信访工作面临的现实问题 （一）涉诉信访实质化解难度日益增大 从信访观念看，随着
4、“法治理念”的普及，一些不在法院受理范围的矛盾纠纷也寄希望于法院解决；从信访诉求看，动辄要求数十万，甚至上百万、上千万的赔偿或补偿，或者其它明显不合理的诉求，压缩了缓和、化解矛盾的空间；从信访主体看，一类以信访为职业的特殊主体的出现，破坏了较为有序的信访秩序。 （二）缠访、闹访、重复访比例居高不下 一些信访人会就同一个信访问题不断重复上访，而且会同时向不同级别的法院上访。少数信访人为了信访诉求得到支持或是诉讼结果对自己有利，能持续数十天，甚至数月，蹲守法院信访接待大厅。 （三）集体“抱团”访现象凸显 当前，涉诉信访中的集体访情况日益突出。有些地区甚至在民间成立了非正式的团体组织维权联盟，极易引
5、发大规模、有组织的集体访事件。 （四）重点时段稳控压力突出 在全国和地方“两会” 、重大赛事活动、重点节日等期间，由于全国注重刚性维稳，以确保重要会议、重要活动的顺利开展，信访人往往抱有投机心理，希望制造尽可能大的社会影响，用社会舆论、媒体、网络的力量来让事件放大，以对法院和信访部门形成外界压力，来获取自身利益诉求的实现。基于此，给法院的信访工作带来很大的压力。 三、当前法院涉诉信访面临问题的成因分析 （一）信访制度改革引发大量涉诉信访涌入法院 中央 26 号文件明确提出诉讼与信访分离制度，将涉及诉讼救济事项从普通信访中分离出来，由政法机关处理。这意味着本来分散于政法委、信访局及其它政法机关的
6、涉诉信访，全部统一归口法院接待处理。显然，诉访分离制度无疑会大大增加法院系统的涉诉信访总量。 （二）传统诉讼文化冲击依法治访理念 我国乡土社会“以情为主”的司法传统和浓厚的“唯上”意识、 “清官”意识仍然对当事人有着巨大影响。虽然人民群众法律意识日益提高，“有纠纷上法院”逐步成为一种生活常识而被广大群众所接受，但是法律素养的养成需要一个很长的过程，一些当事人仍然具有根深蒂固的乡土思维，他们并未在法律意识提高的同时，提高法律认知水平，缺乏诉讼风险认识。一旦诉讼结果与自身期望产生反差，就会予以谴责和抱怨。在此情绪下，当事人抬着“情理”二字走遍天下到处上访。 （三）办案质量不高开放涉诉信访源头 如果
7、把裁判结果视为司法向社会及当事人输出正义的产品，那么质量低劣的产品显然为社会所不容，质量不高的案件自然容易引发当事人申诉信访。当前，法院系统部分法官司法作风不正和司法能力不足的现象仍一定程度的存在，尤其是在基层法院，案件处理在实体和程序上存在一些瑕疵，在审判工作中对调解重视程度不够，或者虽重视调解，但缺少方式方法，难以取得较好效果。特别是两大新诉讼法出台后，对法官的司法作风和司法能力提出了更高的要求，部分法官对新法实施后的裁判理念尚未理解通透，必然影响裁判质量，引发涉诉信访。 （四）配套制度缺陷阻碍涉诉信访出口 我国司法救助制度在救助条件、救助方式、救助标准、救助程序等方面规定不够明确，给实际
8、信访救助工作带来不便，不利于涉诉信访实质性化解。这些制度上的缺陷，不利于涉诉信访矛盾及时化解或转移，致使涉诉信访在法院系统的出口不畅。 （五）地方协同不力难保实质化解实效 涉诉信访矛盾集中化解工作具有全局性的特点，法院在处理信访矛盾时，尤其需要当地基层党委、政府的理解、支持和配合。 “党委领导、法院理诉、政府解难、多元化解”的工作机制对法院信访工作有着重要的积极意义。但少数基层党委、政府没有有效配合法院信访工作，存在着“多一事不如少一事”的心态，态度消极、动作迟缓、使得法院面对困难重重的信访矛盾形单影只、孤军奋战，难以将矛盾解决在当地、解决在基层，导致当事人一再向上跑，反复来信来访。 另外，部
9、分地方公安机关在处理信访问题的导向上存在一些问题，有时为了完成上级交办任务，对无理上访、缠访、闹访无原则的当事人，过分忍让迁就，甚至有些地方依然采取补偿、救助等息事宁人的做法。以这种方式治理涉诉信访，不仅加剧了当事人的不诚信，还造成了司法的不确定性，损害了司法权威，破坏了司法公信。若缺少地方党委和其它政府部门的支持，涉诉信访实质化解的实效显然难以得到保障。 四、当前法院依法处理涉诉信访问题的解决路径 （一）狠抓审判质效，切实减少涉诉信访源头 1. 精心办案，提高审判质量。一是提升基层办案质量。按照“办案质效提升在基层，矛盾问题有效解决在基层，惠民司法成效体现在基层，干警优良作风形象展示在基层”
10、的工作思路，夯实全市法院各项工作基础，不断提升基层的审判工作水平。二是发挥中院审级监督。加强对口业务指导，统一执法办案尺度，从而通过上下联动，共同提高“基层司法”产品质量。三是妥处再审案件。原审案件确有错误的，要坚决纠正。再审中，要注重加大调解力度，化解矛盾。四是做好执行工作。要规范执行程序，加大执行力度，尽量避免因执行问题而产生涉诉信访。 2. 风险评估，做好“诉中预防” 。法院干警要有信访风险意识，要将信访风险评估贯穿到审判业务的每一个环节，尽量在案件审理过程中加大法律释明，开展调解工作，避免诉讼案件转变为信访案件。在立案审查的同时要发出信访预警，在审判决策的同时要开展信访评估，在行动部署
11、的同时要落实信访预案，在程序流转的同时要传递信访责任。 （二）狠抓初信初访，切实控制涉诉信访苗头 1. 建立机制，推动“诉访分离” 。一是构建诉访分离机制。对当事人不服终审裁判而信访的，凡符合法定条件的，一律通过审判监督程序处理，实现“导访入诉” 。二是完善阳光信访机制。一方面，构建“网、电、信、视”一体化接访网络，切实便利信访群众表达诉求；另一方面，完善信访救助制度，加大信访救助力度，切实帮助经济困难的信访群众。三是落实信访终结机制。对符合终结条件的涉诉信访案件，严格终结程序，推行公开听证，并尽可能邀请人大代表和政协委员参加听证，保证终结质量。同时，总结终结制度运用中的问题，及时开展调研工作
12、，完善终结制度。四是强化非访打击机制。要厘清在法院内部和外部非访打击的责任，加大与公安机关的协调力度，严厉打击非法上访行为，坚决刹住非法上访的歪风邪气。 2. 德才兼备，加强队伍建设。一是着力提升队伍司法能力。要加大对法官的业务培训，增强法官的法律认知水平。要着力提升诉讼服务能力、庭审驾驭能力、辩法析理能力和群众工作能力，切实提高审判质量。二是着力改进队伍作风。要强化干警的宗旨意识，进一步解决好世界观、人生观、价值观和“为了谁、依靠谁、我是谁”的问题。要转变审判作风、工作作风和纪律作风，进一步纯洁法院队伍，提升司法公信。三是着力培养优秀年轻干警。要舍得将优秀的年轻干警安排到信访部门进行锻炼，提
13、升年轻干警的群众工作经验，丰富信访部门的人员结构层次，立足长远地培养涉诉信访工作方面的人才。 （三）狠抓积案化解，切实压降涉诉信访势头 1. 着眼“四一” ，逐件清理积案。一是实行“一把手”工程。涉诉信访实质化解工作不是仅仅依靠信访部门就能够做好的，需要“一把手”落实责任，顶层推动，全面部署，统筹协调。二是树立“一盘棋”思想。涉诉信访实质化解是一项全局性的工作，需要几级法院之间，法院各部门之间统一思想，全员联动，才能持续扎实推进。三是立足“一杆子”到底。涉诉信访实质化解工作要落实包案到人、全程负责到底。要明确包案领导、包案责任人，将实质化解工作一抓到底。四是集中“一揽子”解决。涉诉信访实质化解
14、工作需要几级法院集中时间、集中力量，组织专项排查化解行动，下定决心予以解决。 2. 加强联动，构建多元化解。一是依靠党委领导。法院要将涉诉信访工作主动融入到本地区“大信访”工作格局中，在党委的领导下开展涉诉信访工作。特别是对于涉诉信访难案，要积极向党委汇报，在党委的领导和协调下综合处理。二是寻求政府协同。要做好依法终结的案件的移交工作，坚持与涉案稳控单位的协作配合，上下联动、内外并举、多管齐下，做好信访人的息诉稳控工作。三是争取社会参与。要加强与有关基层组织的沟通与协调，充分发挥基层组织覆盖面广、了解群众需求的优势。要广泛开辟社会人士参与涉诉信访化解的方式，特别是要发挥好律师在涉诉信访工作中的
15、作用。四是加强舆论宣传。要广泛运用各类媒体，特别是新型媒体，宣传法律和中华民族传统美德，引导群众正确理解法律，理性对待个人诉求，塑造正确的法治理念。 3. 明确责任，严格目标考核。一是完善目标责任机制。法院系统应当对照社会矛盾化解工作要求，详细制定具体的目标任务、完成时限、工作措施和责任人员，切实将矛盾化解任务分解到位，形成责任链条。二是完善定期通报机制。要及时、定期对各法院、各审判部门、审判人员有关涉诉信访情况进行通报，将通报情况作为年终考核的重要依据。三是完善考核奖惩机制。要把案件诉前调解率、调解撤诉率、进京上访率、申诉率、投诉率、重点信访案件息诉率、执结率等重点社会矛盾化解类指标高权重地纳入考评体系，要考核到法院，考核到部门，考核到审判人员。 注释： 陈娴灵、杨光琳.涉诉信访正当性之缺失及异化分析.长白学刊.2013（4）.78-82. 贺颍杰.当前法院面临的涉法涉诉信访形势浅析.新农村商报.2013.第 C03 版.1.
