1、1新刑事诉讼法实施后完善检察官管理制度路径探析摘 要新刑事诉讼法实施后，检察机关的职权得到扩展和延伸，对检察工作管理机制提出新的挑战，其中，检察官的管理是重要一环。文章从新刑诉法促使检察官角色转型出发，探讨在新刑事诉讼法的环境下，完善检察官管理制度的路径及制约因素。 关键词新刑事诉讼法；检察官管理 我国自建立检察制度以来，对检察官一直采取行政化的管理方式。新刑事诉讼法对检察权做出多方位调整，增强了检察机关的监督职能和司法属性。检察官作为检察权的行使主体，其角色和职能定位必将发生相应变化，原有的行政化管理方式逐渐暴露出不能适应新刑诉法理念和实施的弊端。本文从新刑诉法促使检察官角色转变的角度出发，
2、对检察官管理制度变革的方向和途径做出探讨。 一、新刑诉法实施促使检察官角色转型 新刑事诉讼法全面强化了检察机关的法律监督职能，并且将“尊重和保障人权”明确为刑事诉讼法的基本任务之一。从这两个角度来看，检察机关的传统法律地位和角色将发生转变，进而导致检察官角色地位的调整。 检察机关的法律监督职能全面强化后，其职务犯罪侦查权、刑事诉讼监督权及自由裁量权都得到相应扩展，检察权得到前所未有的扩大和延伸，司法化特征更加鲜明，检察官作为检察权的具体行使者，其“司2法官”属性将得到明显增强。人权保障条款的提出，对于检察官与被告人之间的关系定位是一次突破性的进展，明确了检察机关在履行法律监督职能的同时，还负有
3、保障被告人权利的责任和使命。由此导致在被告人面前，检察官并非高高在上的“监督官” ，而是“俯首甘为孺子牛” 、负有保障被告人权利的责任和使命的“保民官” 。 二、完善检察官管理制度的路径 检察官角色转型后，需要有具体的检察官管理制度为其行使职权提供保障。现行检察官管理制度具有突出的行政化色彩，已经不能适应新刑事诉讼法实施后检察工作的需要。以下从三个方面对检察官管理制度完善的路径做出探析。 （一）落实检察人员分类管理 目前，最高人民检察院正在全国检察系统中积极推进检察人员分类管理办法的落实。应该说，检察人员分类管理是强化承担办案职能的检察官司法属性的重要途径，对于完善我国检察官管理制度具有重要意
4、义。新刑事诉讼法对于检察权的调整涉及检察机关内部多个业务部门，如：职务犯罪侦查工作难度的加大为反贪局、反渎职侵权局的工作带来挑战；简易程序的完善使公诉部门出庭任务增加，当事人和解案件的任务加重；审查起诉、审查逮捕的工作量和工作任务有所增加；未成年人犯罪附条件不起诉为未检部门带来新的工作量；涉检信访处置量将大幅上升；监所检察部门监督任务明显增加，等等。检察业务部门工作量大幅增加，检察人力资源配置必须以各部门工作任务量为根据，按照以权定岗、以岗定员的原则，合理核定检察官数额和序列编制，减少业务部门与检察3业务无关的额外工作，使检察官专注于办案，提高检察工作效率。同时，要改革不科学的考评机制，将考评
5、重点放在执法办案上，促进检察官队伍向职业化专业化发展，培养精英检察官。 检察人员分类管理的终极目的是提高检察机关的整体效能，更加有效地发挥检察机关的法律监督职能。但是，受长期以来行政管理方式的影响，检察人员分类管理将触碰到原有的利益平衡状态，容易造成检察队伍的不稳定，影响检察官执法办案的积极性和主动性。因此，在推行检察人员分类管理的过程中，必须统筹大局，做好衔接和过渡。 （二）适当增加检察官独立性 新刑事诉讼法对检察权有了大范围的扩展和延伸，相应地，检察官作为检察职能的直接行使者，其职权也要依法进行调整。检察官在执法办案中适当增加独立性，将有利于新刑诉法的更好实施。 检察官独立性是指承担检察职
6、能的检察官，具有依法独立开展诉讼行为的权利，并且承担相应的义务和责任。我国检察官法第 9 条第2 款就检察官权利作出明确规定，即，检察官“依法履行检察职责，不受行政机关、社会团体和个人的干涉” 。事实上，这是一种对检察官外部独立性的肯定，是对检察官与外部权力机构之间产生的法律关系作出的明确界定，与检察权的独立性一脉相承。但是我国现行法律对于检察官的内部独立性没有明确规定。也就是说，检察官虽然对外具有对立性，但作为个体却不具有诉讼主体地位。刑事诉讼法修改之后，检察官的“司法官”属性增强，检察权进一步司法化，赋予检察官一定程度的独立性，使其根据自己直接感知与判断来处理检察业务，符合检察活动规律。检
7、4察官的职务行为应当直接产生确定的效力，一方面是诉讼效率的要求，另一方面也是检察官职务行为本身的要求。 （三）完善检察官身份保障制度 新刑事诉讼法实施后，检察官的监督职权和自由裁量权都有所扩展。在缺乏有效的身份保障制度的前提下，检察官在行使职权过程中，容易产生畏首畏尾，谨小慎微的情绪，不利于检察权的高效行使。完善检察官身份保障制度，将有益于调动检察官执法办案的积极性和主动性，有助于解决案件中的复杂问题，推动司法公正。具体来说，检察官身份保障制度的完善应从以下几个方面入手：一是完善检察官任免职、惩戒、辞退、退休等基本人事制度，根据新刑事诉讼法对检察官职权的规定将相应的条件和程序严格化、规范化。二
8、是完善检察官的职务豁免制度和控告申诉制度。新刑事诉讼法为检察官的自由裁量权提供了更大的空间，检察官在行使诉讼权利时，需要凭借个人对案情的了解做出判断的情形增加。这种判断必然存在一定程度的局限性，也就是说，即使检察官恪尽职守也有可能做出错误的判断。建立完善的检察官豁免制度有利于保障检察官依法履行职权，防止他们在处理案件时消极被动，无所作为。控告申诉制度是检察官基本权利受到侵害时的救济途径，是检察官能充分享受其基本权利，保障基本权利完整实现的要求，应在制度上进一步明确检察官控告申诉事项的受理、审查主体和处理程序、期限，使检察官控告申诉权的实现能够避免不当干预。 三、完善检察官制度的制约因素 上文提
9、出在新刑事诉讼法实施后，完善检察官管理制度的几个路径。就目前情况来看，要实现检察5人员分类管理、加强检察官司法独立性、完善检察官身份保障制度，还受到一些现实因素的制约，主要体现为检察机关内外部的行政化管理体制。 （一）内部行政化管理体制的制约 检察机关内部行政化管理体制主要体现为检察权的行政化行使方式。人民检察院刑事诉讼规则第 4 条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定” 。由此可见，检察官个人虽然作为具体的案件承办人，但其本人却并不独立行使检察权，也不独立承担办案的法律责任。而本该行使行政职权的检察长、检委会委员以及部门负责人却同时行使
10、着办案的决定权和审核权，行政管理职能和检察职能混为一谈。 新刑事诉讼法实施后，检察活动管理方式行政化制约检察职能的问题进一步凸显，不利于检察职能的发挥。检察权有其自身的司法属性和法律监督特性，应充分认识到检察权的这一性质和特点，以符合检察权运行规律的方式管理检察活动，实现行政职能与司法职能的分离。 （二）外部双重领导体制的制约 检察机关的外部行政化体现为地方领导和上级检察机关领导并行的双重领导体制。其中，检察业务工作由上级检察机关领导，人、财、物则由地方党政部门决定，检察官的任免和经费保障都是由地方负责。这种双重领导体制造成的突出问题是业务管理和人员管理脱节，既不利于检察权的独立，又不利于检察
11、官的培养。 新刑事诉讼法实施后，检察官承担的监督职能得到扩展和延伸。我6国现行检察院组织法规定，检察机关实行上下一体的垂直领导，从而保证检察权的独立行使，这是实现检察机关法律监督职能的必然前提。但在双重领导体制下，往往地方领导占据主导，直接掌握了检察官个人的薪酬、晋升、生活保障等方面。完善检察官管理制度是根据新刑事诉讼法实施后检察权的变化而对检察官的管理做出相应调整。在双重领导体制下，完善检察官管理制度就被要求既要符合检察机关上下一体的管理模式，又要符合地方党政机关的管理模式。然而就现况而言，这样的平衡很难实现。如果检察机关外部的双重管理体制无法得到改善，那么检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇就不可能脱离行政管理模式，所以，完善检察官管理制度，首先要解决业务管理与人事管理脱节以及检察权地方化的突出问题，切实保障检察权依法独立行使。 注释 万毅：刑诉法修改对检察制度若干理念的重塑 ， 检察日报 ，2012 年 10 月 22 日第 3 版。 作者简介张云燕，天津市河东区人民检察院。
