1、1制度化反腐的可能及其变异腐败已成为国人时下高频度聚焦的一个公共话题。腐败的痼疾如何得以根治，社会大众则是希望搜尽古今中外的灵丹妙药。惜乎希望并未转化为富有实效的成果，而前腐后继、新腐尤胜旧腐的事实屡屡让人柔肠寸断。其中颇为诡谲的是，一些在国外被证成为行之有效的制度，如官员财产公示、政府公开采购、民意反腐、专门性反腐机构建设等等，一旦引入国内，却是南橘北枳、效应大变，全然不能按照制度设计的初衷发挥作用。何以至此，个中原因着实需要缜密系统地梳理一番。 意识形态话语遮蔽制度建设的迫切。中国共产党在革命党时期，依靠大规模的群众动员、美好的社会愿景宣示、纯洁的意识形态整合和严明的组织纪律性要求，成功领
2、导大众夺去了全国性政权。但其很长一段时间都未能完成从革命党到执政党的转变。作为一个以真理性、先进性为追求宗旨的政党，虽然其领袖在即将取得全国性胜利之际，基于强烈的历史经验和现实需要居安思危，并向全体党员发出严厉警示：我们不曾倒在敌人的枪林弹雨之下，但却可能躺在糖衣炮弹之下。改革开放之前，为祛除腐败现象，采用运动式集中整治、高密度的政治思想教育这些手段，对革命战争时期采行的一套办法形成强烈的路径依赖。因此，建国后直至上世纪 90 年代中期以前，党内尚不能形成制度建设的共识。50 年代初期，以毛泽东为代表的中共领导集体曾主张要制定宪法、民法、刑法，要加强民主，但不久便认为法制容易束缚办事的手脚，法
3、律不如2开会，不如用人民日报发指示，总之认为法治不如人治有用。到了“文革”时期，执政党则是完全放弃了制度建设的最低底线，整个社会陷于一种无法无天的状况。到了改革开放时期，尽管邓小平基于“文化大革命”的深刻历史教训，提出要将民主制度化、法制化，使之不以领导人的改变而改变，不以领导人的看法和注意力的改变而改变，强调要用制度反腐，但是他的这一重要思想也并未得到一以贯之的遵循。是坚持加强制度化建设，还是继续沿用整风式、运动式反腐办法，一直呈现动摇、徘徊甚至相互矛盾的状况，这样便造成本来不健全的制度实施起来更加大打折扣。上世纪 80 年代，社会一部分人认为腐败是改革开放的伴生物，是破解僵化、陈旧体制的必
4、要润滑剂，是撬动民营经济发展大门的杠杆，因此主张“腐败必要阶段论” ；另外一部分人则认为腐败是改革开放带来的魔咒，是资产阶级腐朽荼毒在中国的幽灵再现，因此主张要在灵魂深处闹革命，要大力加强思想整顿和教育，要用社会主义思想驱散心中的邪恶。因此这两部分主张却诡异地达致了殊途同归，此即是排拒反腐败领域的制度建设。既有的个别性反腐制度，比如禁止吃拿回扣，禁止党政干部请客送礼的制度，被很多地方干部认为妨碍以经济建设为中心的目标实现，不利于地方经济发展，而要么予以休眠、要么公开排拒不用。中国集中式权力结构，造成层级越高的权力机关，越是享有更多更强的资源配置能力。而信息不对称、资源稀缺性等造成权力机关天然的
5、理性局限。地方政权、基层政权事权与财权的失衡，更加刺激了地方政府部门使用正当或不正当手段去竞争获取项目、资金的冲动，因而“跑部钱进”之后便能跑步前进。失衡的权力架构和碎片化的制度3设计导致了腐败行为被“正当化” 、 “合理化” 。权力有着去意识形态化的共同运行轨迹。执政党的党章和现行宪法均不约而同地将政治文明写进各自文本，并确定为执政党和国家为之努力奋斗的战略目标。作为政治文明核心的政治制度文明强调权力制衡，因此反腐的制度化建设不能舍弃人类文明已经证明为成功有效的制度安排。 反腐若无顶层设计，就会迭出权力的“旋转门”现象，造成制度的黑洞效应。理想的政治是权力有边界的政治，优良的政府是权力有限而
6、有为的政府。鉴诸于国外良好的模式，政府应努力达致的目标是在政治国家与市民社会的良性划分之前提下，充分地培育和发展市民社会组织，包括协会、基金会、学会等社会中间组织等。社会中间组织的发育，可以限缩政府的规模，减少政府运行成本，构建廉洁便宜政府，同时可以型塑公民的自治能力，培养更多有德性的公民。但是，在当下中国屡见不鲜的是临近或者刚刚离退休的官员，利用权力的残余效应，人为地成立各种学会、协会、促进会、基金会等。轻则骚扰民间，加剧民间人力、物力负担；中则打着这些中间组织名义，随意进行评比、颁授荣衔，干扰企业社会正常运行秩序，或者八面玲珑、左右逢源、兜售人脉、牵线搭桥，跑项目争资源，造成社会的不正当竞
7、争；重则权钱交易远期兑现，进行重大利益输送，实现权力的寻租。 上述现象之所以能够滋生蔓延，其原因在于我国关于社会中间组织治理的顶层制度设计不足。域外成功的经验是内部必须建立健全治理机构，明晰划分会员与会员组织及其管理机构之间的权利、义务关系，外部则用法律明确社会中间组织的行为规范，界定其角色效应。比如，香4港有一套比较严密的公务员离职就业审批制度，如离职或退休的公务员不应在政府以外从事可能与其以往政府职务有实际或潜在利益冲突，或可能引起公众负面观感，致使政府公信力和公务员形象受损的工作。高级官员重新“就业” ，必须经过一段“冷冻期” ，以确保与以往的工作彻底切割，不存在利益冲突。这就是所谓的“
8、最低禁制期” 。美国 1998 年出台的从政道德法规定，前政府官员不得就原职有关问题对老同事进行游说，具体的禁止期限视职位情况分别为 1 年、5 年乃至终身。而中国现行法律中，对协会的角色定位、行为规范、协会与协会成员之间的权利义务，对协会的财务监管等，都没有健全的制度。 公务员法只规定了原系领导成员的公务员在离职 3 年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动，并未对他们参与协会、研究会等非营利性组织作出规定。另外域外强调社会中间组织型构的自生自发，依靠其充分的自主和竞争，以形成社会中间依靠自身信誉和社会品格来维系其自身存在发展的局
9、面。中国过去一直袭用的思维是对任何可能对现有体制形成挑战的势力，要么招安式地将其嵌入体制之内，要么采行高压打击的手段。具体到社会中间组织的成立，则采用严格的登记审核制度，并必须有挂靠主管机关。这使得那些欲成立中间组织的平常百姓不得不望而却步，而给那些曾经有权有威的官员提供了大力施展的舞台。于是权力的旋转门便循环上演，官员退休不退出成为中国政治的一道奇异风景。有关社会中间组织的法律不健全则为驾驭这样的风景添上了飞翔的翅膀。这样一个很好的限权性制度在中国却演变成官方忧、民间疑的制度怪胎，甚至被人以不服中5国水土而欲拒之于国门之外。 反腐既要解决制度供给不足的瓶颈，又要解决制度建设的科学化问题。就以
10、近来社会热吵的官员财产公开为例，国外或香港成熟的经验是区分公务员的不同类别，进行制度化的分别对待。凡选举产生的政务类官员为了获得更多选民支持，也是为了解决选民选择的信息对称性问题，不仅制度上要求且候选人主观上也愿意公开自己的财产。而对那些依靠考选或荐选进入的事务类官员，稳定、尊严与廉洁是共同尊奉的价值，公务员个人信息的隐私性是尊严价值的重要组成部分，因此制度上一般要求他们定期申报财产但并不强制性要求向社会公布财产。除非有明显事实表明其涉嫌巨额财产来源不明或者严重权钱交易等不良行为。法律程序上对公务员的惩罚以事后追惩为主并且给予其充分的救济权利。官员财产公开可能遭遇的更大制约，来自于中国历史上宗
11、法制度和家庭整体主义的传统积淀。西方意义的个人主义权利观念虽已浸入中国百年，但依然受到上述传统的顽强抵抗。以致时至今日，在中国绝大多数家庭里，夫妻财产不分、家庭成员财产不分几为常例。市场经济和计划生育固然带来利益观念的变化和家庭结构的改变，但在一个核心家庭里，罕见家庭成员财产有着契约式的明确析分。家庭财产除了个人生活用品之外，大抵均集中登记在某个家庭成员名下或者由某个家庭成员集中管理。比如房屋、车辆等名为家庭成员共同出资，而形式上却仅仅登记在某个名下。最高法院出台的有关婚姻法司法解释（三） ，涉及离婚时夫妻婚前婚后财产处理，其中所规定的不动产谁登记谁拥有的原则曾引发社会强烈质疑。原因也在于此项
12、规定与社会的通常观感大相抵触。有鉴于此，社会热盼的官员财产公示，不仅有着操6作上的巨大技术难题，而且若率尔操觚，还有可能损害其他相关方的财产权益和人格权益，最终给制度的推行带来巨大阻力。理性、务实的改革之道只应是官员个人的收入公开，以杜绝官员挟权而自肥的情况发生。中国人习惯持有大量现金，财富的累积与移转通常与银行信用无涉，庞大家族和熟络的人情关系也为隐匿和转移财富提供巨大便利，有价消费券、代金券广泛流行，等等这些因素都造成对官员财产监管的困难。因此，若无系统绵密的制度设计以及良好的制度运行环境的培育，社会热切期待的财产公示制度，也未必对反腐带来芝麻开门的预期效应，相反可能还是播下龙种收获跳蚤。
13、 选择性对待制度，则必导致制度选择性失灵。比如政府采购制度，本来是指一般意义上的公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购制度应有助于政府日常工作的正常进行、公共服务设施的建设及特定的社会经济政策目标的实现。政府采购应重在保护纳税人权益、最大限度减少政府运作成本并秉持公开、公平、公正的原则。但在实际运行中，政府采购却沦为地方利益和部门利益保护的工具。制度设计中的优化资金使用效益、调整经济结构、防止腐败的目标却不能达成。其所以如此，就在于没有遵循政府采购制度运行的一整套规律，而只是本着为我所用的实用主义立场，选择性对制度进行切割，导致制度的碎片化、离散化，从而妨碍制度整体权威的形成。 世界是平的一书的著名作者汤姆斯?佛里曼曾经非常精辟地指出：制度往往是一连串的。若不培养对制度的真诚7信仰，完整地恪守制度的精义，则终必遭致制度的反报复。 （作者单位：武汉大学）
