1、1PPP 融资模式风险分担机制分析提要 本文通过对 PPP 融资模式的政策风险、信用风险、完工风险和收益不足风险进行分析，提出健全法律法规、完善项目参与方之间利益约束机制、成立独立监管部门和创新融资服务平台等建议。 关键词：PPP 融资模式;风险分析;风险分担机制 中图分类号：F830.9 文献标识码：A 收录日期：2015 年 12 月 2 日 近年来，随着大规模的利用融资平台推动地方基础设施建设投资，地方政府债务规模快速增长，甚至一些地方政府债务负担沉重不堪。要解决当前城镇化投融资、基础设施建设投融资、化解地方融资平台和债务风险等一系列问题，PPP 是一种可选择的模式。同时，国内外很多项目
2、也证实该融资模式具有极高的风险。因此，借鉴国内外经验，探索 PPP融资模式实施过程中的风险分担机制，对吸引民间投资，促进公共基础设施建设，保证各参与方核心利益，尤为重要。 一、PPP 融资模式的内涵 PPP 融资模式即 Public-Private-Partnerships，公私合作制融资模式。广义上泛指政府部门和私人部门为提供公共服务、公共产品所建立的一种合作机制。如表 1 所示。狭义上指 BOT 项目融资模式。虽然经济学界尚未形成统一定义，但学者们对 PPP 融资模式的研究主要集中在公共产品服务供给、利益共享和风险分担机制等基本要素方面。 （表 1） 2在上述模式中，BOT 是最典型的 P
3、PP 模式。如图 1 典型 PPP 模式架构图所示。其中，政府部门是项目的发起人，通过特许经营权授予私人部门承担基础设施项目的融资、建设和经营，在特定期限内向公众提供产品或服务，并收取适当费用，由此收回项目投资、建设、维护等成本，特许期满后项目公司将设施无偿转移给政府所有。在该模式下，政府部门不仅充当监管者，也充当了利润分配者角色，既要保证项目回报率对社会资本具有吸引力，又要考虑公众对公共产品和服务的需要，避免与民争利。PPP 模式被金融界广泛重视，被认为是代表政府融资发展趋势的一种新形势。 （图 1） 二、融资风险分析 PPP 融资模式比较复杂，涉及多方利益;同时，建设和经营周期长，期间难免
4、会遇到难以预测的问题，因此融资风险存在于项目设计、建设、经营、转让全过程。总结近年来国内外的项目经验不难发现，主要存在如下风险： （一）政策风险。基础设施建设项目涉及民生，需要政府部门的逐级审批，程序复杂，可能出现一些不可抗因素导致项目难以通过审核，比如不能获得土地使用权、地质与文物保护、环境保护等风险，还可能由于政府决策程序不规范、政府决策和审批延误、缺乏 PPP 项目运作经验和运作能力导致的决策失误和运作成本增加。 （二）信用风险。信用风险包含政府信用和社会资本信用。一些地3方，政府和社会资本把 PPP 和之前的一些模式混合着做。把政府分内的事情交给民营企业，把一些本来应该由市场完成的事情
5、也单独授权给一个企业做，还带有垄断性质，这样容易产生利益输送，不是真正的 PPP。属于政府的收入应该给政府，需要给予民营部门的，要通过正常的支出渠道，而不是一种暗中的资源交易。 （三）完工风险。项目能否正常运营与政府提供的配套设施有关。第一，提供场地、完成项目前期工程和进场道路;第二，在建设期间协调和推进所有与政府部门相关的事宜;第三，保证该场地不设置任何留置或抵押，以使项目公司在特许期内有权免费和独占使用;第四，提供该项目所必需的其他配套设施，如电力项目中的输变电设施以及所有调试用燃料等。没有完整的配套设施，即使工程能够完工，也不能正常运营。 （四）收益不足的风险。导致收益不足的原因很多，主
6、要包括相似项目竞争、市场需求不足、供给服务不足、价格调整不被监管部门批准、产品损失、运营成本增加、费用支付风险等。同时，经济形势的变化也可能引起项目公司的投资失败。 三、风险分担机制分析 （一）健全法律法规，出台推动 PPP 发展的政策细则。政策风险可以从政策制定和政府行为两个层面解决。由于 PPP 项目长期性、资本密集性、参与方复杂性，政策的持续性和稳定性对项目至关重要。如果从中央到地方政府的政治承诺具有连续性，政策制定和执行不存在较大差距，政府部门能够客观公正地对待私人部门，则私人部门的投资意愿会更加强烈。事实上，政府部门“重承诺、轻践行”的情况并不少见，这4些都成为项目融资的绊脚石。 政
7、府本身即是 PPP 融资机制的制定者又是规则的实施主体，这就对政府方面的政策风险和信用风险提出了挑战。良好的制度包括有效的法律法规、较少的腐败等重要因素。坚实细致的制度基础既能为私人部门提供利益保障，又为合同的可执行性提供了依据。 （二）完善项目参与方之间利益约束机制。政府可以通过公共开支，决定提供某种公共产品和服务，但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。政府利用私营部门的运营效率和竞争压力提高公共物品的生产和技术效率;利用合同规范私营机构的运营，实现公共利益的最大化。 私营部门则可以从合同管理中减少由于政府行使自由裁量权而带来的随意性损失，可以在稳定的环境中寻求自我发展的空间，追求
8、自身的利润。以 PPP 模式运作的公共项目的服务对象是公众，因此在项目运营期内，私人机构应尽量满足使用者的需求，确保公共产品的服务质量。在政府和私人部门之间的这种长期博弈，形成一个长期稳定的纳什均衡。（三）成立独立的监管机构，协调各方利益。独立化的监管机构不受某利益集团左右，减少受干预的程度，进行公平和公正的判断。不仅仅的是单独设立一个新机构加入监管者的行列，更重要的是促使监管权限集中。集中化有利于发挥监管机构的作用，提高监管者在 PPP 模式中的谈判地位。 机构是专业性的政府公共项目监管机构。可借鉴香港地区的做法，5在中央政府和地方政府中组建工务局，定位为政府公共项目的“代建单位” ，代表政
9、府行使业主职能。机构的任务是对政府公共项目的实施全面负责。在与计划和财务主管部门的分工之外，独立监管部门强调组织设计、招标发出、施工监管、计量支付、合同管理、竣工验收等工作。建立适当的监管机构，当政府单方面发起合约修改时，私人机构能得到合理补偿;当产品质量出现纷争时，公众获取的服务又能获得合理的补偿。 （四）创新融资服务平台，引导金融机构发挥支持作用。成功的融资方式离不开金融机构的资金支持和管理咨询服务。首先，政府适时引导和鼓励商业银行关注政策导向，关注基础设施建设和城镇化项目，将资金投向优质项目;其次，鼓励商业银行结合私人部门的投资需求，设计创新型金融产品，包含但不限于出口信贷、银团贷款等;
10、第三，鼓励保险机构参与投资和管理，以保单等各种保险产品的提供降低项目风险。各类金融机构的广泛参与将形成合理的融资结构。 四、结语 PPP 模式对政府融资平台具有重要借鉴意义，一方面可以化解现有的债务;另一方面可以移植未来将会产生的新债务。在有限的财政支出下，推动各类民间资本相互融合，参与城市基础设施建设、城镇化建设等基础设施投资与运营有助于提升公共物品的供给数量和质量。但是，当前我国对于 PPP 融资模式的研究仍处于比较低的层次，特别是风险分担机制方面还存在诸多问题。因此，借鉴更合理的风险分担机制设计尤为重要。 主要参考文献： 61邓雄.PPP 模式的风险及其风险分担机制分析J.国际金融，2015.10. 2张金成.国际信贷M.中国科学技术出版社，2010.2.
