1、1论我国能源储备与应急制度的构建摘 要 能源储备是维护国家能源安全的重要手段。构建完备的能源储备与应急机制，才能保障我国的能源安全。本文通过综合分析我国能源供应的现状及存在的问题，对构建我国能源储备与应急制度提出了具体的建议。 关键词 能源储备 能源应急 法律制度 中图分类号：DF46 文献标识码：A 一、建立能源储备与应急制度的必要性 在一国的能源储备中，战略石油储备是重要的组成部分。2007 年 12月 18 日，我国成立了“国家石油储备中心” 。作为我国石油储备管理体系的执行层，其宗旨是为维护国家经济安全提供石油储备保障，主要负责国家石油储备基地的建设与管理，承担战略石油储备收储、轮换和
2、动用任务，监测国内外石油市场供求变化等。 根据我国石油战略储备建设计划，到 2020 年中国储备总规模将达到100 天左右的石油净进口量，国家石油储备能力提升到约 8500 万吨，相当于 90 天的石油净进口量，这也是 IEA 规定的战略石油储备能力“达标线” 。计划共分为三期，总投资额约为 1000 亿元。然而与世界发达国家相比，我国还存在着较大的差距。 另外，天然气的储备也是能源储备与应急的重要方面。许久以来，我国仅有以调峰为目的的储气库建设，天然气战略储备迟迟未提上日程。2于 2011 年 10 月召开的“2011 中国国际石油石化暨海洋工程技术大会”上，国家能源局石油天然气处负责人透露
3、，国家能源局正在与相关部门合作筹备建立“天然气储备体系” 。 目前我国的天然气主要是利用岩穴、废弃油气田进行储备，这种储备方式建设周期太长，不能快速大容量地储备天然气，而管道储备天然气的容量就更加有限；另一方面，储备液化天然气的储罐对资金和技术的要求都很高，建设成本太高。因此，未来我国将研究建立更加有效的天然气储备体系，使天然气的储备有一定的保障。 能源应急与能源储备是紧密联系的，后者为前者提供保障，既然能源储备的现状不容乐观，我国能源应急能力更是堪忧。从 2011 年 3 月以来蔓延近 11 个省市的“电荒” ，到 2010 年的“柴油荒” ，以及 2008 年雪灾导致的大面积停电等重大能源
4、事件，可以看出我国能源应急能力还非常有限。 二、我国能源储备与应急的法制现状 （一）与能源储备相关的法律规定。 在目前的能源领域， 我国有关法律规范主要有、 煤炭法 、 矿产资源法 、 电力法 可再生能源法和节约能源法等。各法均有保障供应和安全的相关规定，但仅为政策性规定，并没有涉及能源储备与应急方面的具体措施。如电力法第 18 条规定“电力生产与电网运行应当遵循安全、优质、经济的原则。电网运行应当连续、稳定， 保证供电可靠性” ， 但其没有涉及能源储备与应急方面的实质内容。 煤炭法主要对煤炭开发与建设进行规范，以达到合理开发利用和保护煤炭资源，3促进和保障煤炭行业的发展的目的。其第三章规定的
5、煤矿安全也仅为生产安全，没有能源矿产品和能源资源储备的规定。 可再生能源法则是以“促进可再生能源的开发利用， 增加能源供应， 改善能源结构，保障能源安全， 保护环境， 实现经济社会的可持续发展”为立法目的，对于能源储备和应急并无涉及。 节约能源法规定了煤炭、石油、天然气、生物质能等能源的节能安排， 涉及到节能管理、合理使用与节约能源， 以及节能技术进步和激励措施等方面的内容， 但仅从节约能源的角度， 非能源储备的角度来保障我国的能源安全。 （二）与能源应急相关的法律规定。 目前，我国与能源应急相关的法律规范主要有突发事件应对法 。突发事件应对法从突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与
6、救援、事后恢复与重建等方面详细的规定了突发事件的应对方案 。然而，该法将“突发事件”界定为：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，而能源安全事件不在其中。另外，关于重大事件的应急预案，与能源相关的仅有国家处置电网大面积停电事件应急预案 ，对于其他的能源应急预案迟迟未出台。可见， 我国现有法律规范对能源应急的重视还远远不够。 于 2007 年 12 月 1 日通过新闻媒体和互联网等渠道公布的能源法（征求意见稿）中在能源应急方面则有相关的规定。征求意见稿表示：国家建立能源应急制度，应对能源供应严重短缺、供应中断、价格剧
7、烈波动以及其他能源应急事件，维护基本能源供应和消费秩序，保障经济4平稳运行。按照征求意见稿表述，能源应急事件实行分级管理，按照实际或者合理预计的可控性、严重程度、影响范围和持续时间，分为特别重大、重大、较大和一般四级。 三、能源储备与应急制度的构建 （一）建立权威的能源领导部门。 建立统领全局、综合协调的能源领导机构是能源储备与应急机制组织管理机制化的保障。从 2005 年 6 月，我国成立了由国务院总理任组长的国家能源领导小组，其作为国家能源工作的高层次议事协调机构，实际上是国家最高能源决策机构。2008 年 8 月 8 日，国家能源局正式挂牌成立。能源局负责我国能源问题的具体协调、处理以及
8、能源政策的贯彻实施。然而，能源局隶属于发改委，其行政层级相对较低，难以有力贯彻宏观能源政策和全面协调引领危机应对工作。经过多年的体制改革，政企已经全面放开，而且越来越多的企业已经从传统意义上的行业化企业转变为综合能源公司。在计划经济解体后，市场经济建设的进度未能迅速衔接，造成了我国能源的各行业之间缺乏协调机制的矛盾越发突出，多次出现的“煤电之争”就是一个很好的例子。因此，我国有必要设立国家综合能源管理部门，对能源做出长期的战略性规划并进行有效的领导，确保正确战略决策的贯彻执行。 （二） 建立多元化的能源战略储备。 动用能源储备是应对能源供应中断的重要措施，也是能源应急系统的核心内容，我国构建完
9、备有效的能源应急机制，离不开适合国情的能源战略储备体系。在现代化能源战略储备体系中，我国应当采取各种储5备方式协同作用，多方位、全时空保障国家能源战略安全。国家能源战略储备应包含实物、产能、资源等三个层面。首先，实物储备是最基本的储备形式，其快捷的投放能力使其成为应对能源意外中断的最佳保障手段。由于有其他储备手段做支撑，实物储备的应用将变得更加灵活方便。由于能源储备的特殊性要求采用多元的仓储和物流方式。可以选择陆上、半潜和地下等多种仓储方式。在仓库或者其他储库的建立上，应当放开市场，将民营资本纳入其中。 （三）建立能源供应中断应急系统。 1、制定能源供应中断应急预案。 目前，在我国的突发公共事
10、件预案体系中，涉及能源供应的仅有国家处置电网大面积停电事件应急预案 ，对于其他能源供应中断无应急措施。因此，应该加快制定综合性能源供应应急预案以及其他配套的专项预案，如制定“石油产品供应中断应急预案”应对各种油荒， “天然气供应中断应急预案”应对气荒等等。同时，可以根据能源危机发生的严重程度、影响范围等划分相应的预警等级，不同等级的应急预案能够更加灵活有效地应对各种类型和规模的能源供应危机，提高应对能力。 2、保持应急机制的动态调整。 作为综合性的能源应急系统，就必须做到能够适应外部瞬息万变的能源安全环境。因此，能源供应的应急机制需要在保持总体稳定的前提下，不断进行动态调整，不断在能源应急的现
11、实中检验系统的稳定性和应变能力。一方面可以通过模拟再现危机情景和测试性动用等方式，不断修正系统的弊端，不断磨合各自系统之间的协调与配合；另一方面应6在危机结束后对应急行动和计划进行后续的评估，在审查评估的基础上进行相应的改进，使能源应急机制始终保持良好的应急反应状态。 （作者：华东政法大学，研究方向：能源法） 注释： 国家石油储备中心独立于国家发改委能源局，属国家发改委下设的正局级直属机构。 参见国家能源局研究建立天然气储备体系 ，资料来源：http：/news。ifeng。com/gundong/detail_2011_10/10/9729447_0。shtml，访问日期为 2012 年 1 月 2 日。 中华人民共和国突发事件应对法第 2 条规定：突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法。 参考文献： 1【法】赛比耶-洛佩兹.石油地缘政治.社会科学文献出版社 2008年版. 2【美】约瑟夫-梅托因.美国能源法.法律出版社 2008 年版. 3肖兴利：.国际能源机构能源安全法律制度研究.中国政法大学出版社 2009 年版. 4杨?.美国石油危机应对机制.国际资料信息. 2007 年第 2 期.
