1、1浅谈财政透明度及其对政府会计改革的影响摘要：随着全球经济、政治的稳步发展，公众及其他信息使用者对政府财务信息需求也日益增加，对财政透明度的研究也成为新的趋势。长期以来我国政府公共部门存在的诸如挪用专项资金、 “三公”经费难以透明化等一系列资金监管及使用方面的各类问题日渐突出。学术界关于加快政府会计改革，提高政府财政透明度的呼声愈来愈高。 关键词：财政透明度 政府会计制度 政府会计改革 一、引言 随着国际组织及各国政府对财政透明度越来越重视，国际货币基金组织于 1998 年通过了财政透明度良好做法守则原则宣言 （以下简称守则 ）和财政透明度手册 ，并于 2001 年对这两个文件进行了修订完善，
2、对成员国的财政透明度予以指导和监督。 1999 年 6 月，我国国家审计署发布了关于 1998 年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告 ，标志着我国财政透明度理论和实践探索迈上一个新的台阶。同年，全国人大规定从 2000 年开始，在中央政府公布政府整体预算的同时，各具体政府部门应当单独向全国人大报告本部门的预算。2008 年，人大进一步推动预算法的修订，致力于保证预算的完整、规范及法律效力。 二、国内外文献回顾 （一）提高财政透明度的重要性 2财政透明度的提高有助于强化政府治理机制（Hirschman，1970） 。Fetejohn（1999）构建了财政透明度分析框架。他认为政治家的徇
3、私行为在一定程度上会随着财政透明度的提高而减少。王满仓等（2005）从理论角度分析了财政透明度的内涵，认为财政透明化是提高政府治理的关键所在，财政透明度的提高对于政府治理效率的改善有着积极性影响。（二）财政透明度与政府会计报告的相互作用 财政透明度的实质是财政信息的透明、公开，而政府会计报告是财政信息的载体。房红（2011）指出政府财务报告是提高财政透明度的关键所在。王雍君（2003）认为，财政透明度要求以及时、系统的方式对政府财务信息进行全面、完整的披露， “公开、及时、完整、真实”是财政透明度的基本要求。 三、我国财政透明度的现状与问题 （一）研究进程 从学术界的角度看，对我国财政透明度的
4、探讨与研究最早开始于上世纪九十年代末。1999 年 6 月，第九届全国人大常委会第 10 次会议上，国家审计署就 1998 年的中央财政预算的执行及相关财政收支向全国人大常委会做出了书面报告。该报告首次公开真实而详尽地揭露了诸如国家相关政府部门挪用、挤占社会保障资金，部分中央企业隐藏收入、偷逃税管、私设小金库等等一系列中央政府预算执行过程中存在的严重问题和弊端。国家审计署的报告使得我国财政透明度问题进入了人们的视野，而对我国财政透明度现状和改革发展方向的探讨也成为了学术界和政府3部门的关注的重要议题。 紧随之后，1999 年，全国人大常委会向中央政府各部委发出通知，要中央政府各部委求从 200
5、0 年开始，除向国务院递交整体的政府预算之外，还需要单独向全国人大常委会提交本部门的预算报告。由于具体的部门预算包含了比整体政府预算更多的信息，因此，该项举措被认为是我国加强政府财政透明度的有效举措。近年来，在中央政府各部门的具体部门预算的基础上，全国人大常委会在政府财政预算、财政收支以范畴及相关的会计处理领域中推出了包括建立国库集中支付制度、按国际规范改进政府预算分类和预算科目、推行集中性的以公开招标为核心的政府采购制度等一系列措施，有力地促进我国政府财政透明度的发展。另外，由财政部定期发行公布的中华人民共和国财政报告 ，向公众开放了政府财政信息披露，推进了我国财政透明度的进一步发展。 （二
6、）现状及存在的问题 刘笑霞、李建发（2008）将我国财政透明度与 IMF 财政透明度基本要求做了比较，认为我国距离 IMF 要求尚有较大差距。 上海财经大学中国省级财政透明度评估 （2009；2010；2011） 项目组对我国各省、直辖市、自治区 2006-2008 年度的财政信息向公众公开的程度进行了调查研究。调查显示我国 31 个省份目前的整体财政透明度都很低，财政信息公开的标准较为随意，规范性不强。 同时，我们发现，我国财政透明度的很多主要考量指标甚至不符合IMF守则规定的最低标准。首先，我国对于预算外活动的审查、准财政项目的确认等具体项目达不到 IMF 规定的最低要求；其次， 守则规4
7、定，对于预算外活动、核心的准财政项目数据、中央政府主要的或有负债等须在预算报告中予以列示，而我国在具体预算操作中均未达到守则的相关披露和列示要求；第三，我国预算报告中未包括财政风险量化评估报告，同时也没有呈报财政与经济展望等等，预算的编制准备和执行过程中缺少相信的信息公开；最后，在会计信息真实性方面，我国的外部审计标准尚未与国际外部审计标准完全接轨，也未建立外部审计结果向相关立法机构报备的制度（张平，2010） 。 （三）我国财政透明度偏低的原因分析 导致我国目前财政不透明的现状有很多原因，综合政府会计制度以及其他各方面考虑，笔者将主要原因分析如下： 1.制度上，预算程序中存在制度漏洞导致委托
8、人对代理人的监督机制不够完善。比如预算内外资金管理脱节，很难进行统一的筹划和协调；预算约束性不够，随意性太强，导致预算很难进行监控。 2.信息披露形式上，由于我国尚未建立起真正意义上的政府会计制度，导致政府财务信息披露不够完善，很多财务信息仅仅以内部文件的形式予以披露，严重制约了公众对政府的监督作用。 3.会计核算基础上，目前我国的预算会计以修正的收付实现制进行编制，很难客观地、全面地反映政府资源的使用状况。比如国有资产价值的使用情况，社会保障资金的投入及使用等一些相当重要甚至关键的资金去向不明，是我国财政透明度偏低的重要原因之一。 4.从技术上来说，财政信息的公开、透明化依赖于健全的政府会计
9、信息技术，比如财政收支与预算分类、政府会计科目与预算科目的统一设置等。技5术上的要求也很复杂，制约着我国财政透明度的提高。 四、财政透明度对我国政府会计改革提出的新要求 我们参照国际公共部门会计准则以及财政透明度手册中的具体要求，对我国政府会计改革提出几点改革的方向： （一）政府会计范围的界定 政府会计范围的界定主要探讨和明确政府会计应该涵盖哪些机构和部门，具体核算这些机构和部门的哪些活动。这里，我们将“政府”定义为“所有以履行政府职能为主要活动的机构；同时，将“财政活动”定义为“所有的政府职能均为财政活动。 ” （二）政府会计基础的规范 政府会计的不同基础在很大程度上影响会计核算的内容以及信
10、息提供的范围。随着各国政府职能的不断变迁，各国政府会计报告的使用者需要的信息利益增加，收付实现制所能提供的信息以不能满足需求。 财政透明度手册中指出，各国政府“应建立以权责发生制为基础的政府会计制度，政府账户分类和财务报告准则同样应当采取权责发生制” 。 “权责发生制”成为未来政府会计改革的一个重要发展趋势。 （三）政府会计要素的确认 财政透明度手册要求政府会计以权责发生制为基础。因此对政府会计中部分乃至所有会计要素的确认和计量都会产生较大影响。另外，财政透明度手册还对会计要素的分类和报告给出了较为详细的说明，这些要求都会对政府会计报表的表内列示和表外披露等产生一定的影响。6（四）政府内部控制
11、和审计的要求 财政透明度要求确保政府公开信息的真实性，这就使得政府对内部控制及内审提高要求，健全内控制度的基础上，对预算进行审计，确保预算执行情况。 五、政策建议 （一）逐步完善政府财务报告的披露制度，提高政府财政透明度 充分发挥公众作为委托人对政府的监督作用，提高政府各部门的办事效率，减少相应的成本更好地进行成本控制和成本管理。由于目前我国财政透明度仍然处在较低水平，有待进一步提升，因此，我们有必要在推动政府会计改革的过程中，加强政府会计信息披露的经常化、制度化，从而从根本上提升政府财务等各类信息的透明度。良好的政府财政信息披露制度将为政府财政透明度的提升产生巨大的推动作用。 （二）以先行理
12、论做指导，建立科学的政府会计体系 一套完善的政府会计系统，是改革的必要前提。中国目前的预算会计体系不能算是完整意义上的政府会计体系，我们有必要建立一套完善的政府会计系统。在改革过程中逐步完善政府会计整体框架，制定政府会计的指导原则，从最基本的会计科目设置和会计要素的确认和计量着手，对于具体会计实务予以详细的说明和注释，从而为现有的预算会计改革提供理论依据。 （三）通过立法，增强政府会计改革的法律效力 建立健全预算法 ，对政府会计改革的目标、过程、效果等方面进行具体阐述，坚实的法律基础能够对政府和政府官员形成有效约束，施7加改革压力，从而保证改革彻底、完全地进行。 参考文献： 1Albert O
13、. Hirschman. Exit， Voice， and Loyalty： Responses to Decline in Firms， Organizations， and States M. Harvard University Press， 1970 2G. Kopits and J.Craig. Transparency in Government Operations M. Washington D.C.： International Monetary Fund Press， 1998 3J.Ferejohn. Accountability and authority： Towar
14、ds a model of political accountability M. Cambridge University Press， 1999 4房红，元亮，房秀华.我国政府财务报告改革研究_基于财政透明度视角J.会计学，2011（9）：9-11 5刘笑霞，李建发.中国财政透明度问题研究J.厦门大学学报，2008（6）：34-41 6上海财经大学公共政策研究中心.2009 年中国财政透明度评估报告省级财政信息公开状况评估R.上海：上海财经大学出版社，2009 7上海财经大学公共政策研究中心.2010 年中国财政透明度评估报告省级财政信息与部门行政收支公开状况评估M.上海：上海财经大学出版社，2010 8上海财经大学公共政策研究中心.2011 年中国财政透明度评估报8告M.上海：上海财经大学出版社，2011 9王满仓，刘辉.关于提高我国财政透明度的探讨J.社会科学辑刊，2005（1）：83-86 10王雍君.全球视野中的财政透明度：中国的差距与努力方向J.国际经济评论，2003（7）：34-39
