1、高校财政项目支出预算执行问题研究【摘 要】 高校财政项目预算执行缓慢是高校普遍存在的现象。这对国家宏观经济和高校自身均产生诸多不利的影响。文章对项目支出执行缓慢的原因进行了分析，发现地方国库额度下达较晚等环境制度因素以及科研项目负责人时效意识不强等内部管理因素，阻滞了项目支出进度。通过缩短地方国库来款时间、推进项目经费二次分配等措施，可进一步加强项目支出预算执行。 【关键词】 财政项目支出； 预算执行； 项目经费二次分配 一、高校财政项目支出的概念及特征 高校财政项目支出（以下简称“项目支出” ）是指中央财政和省财政当年拨付的纳入部门预算的所有一般预算财政拨款项目支出。目前，项目支出主要包括“
2、985”工程、 “211”工程、修购专项、重点实验室建设专项、本科教育质量工程、中央高校基本科研业务费、 “863”项目、国家自然/社会科学基金项目、省自然/社会科学基金项目等。 项目支出具有几方面的特征：一是专项性，项目支出预算具有特定目标，为了完成特定工作任务而编制相应的经费支出预算，针对不同目标或任务应分别设立项目；二是独立性，每个项目支出应有其支出的明确范围，项目之间支出不能交叉，项目支出与基本支出之间也不能交叉；三是完整性，项目支出预算应完整体现为完成特定目标或任务所开支的全部支出内容，避免将为一个目标或任务而发生的支出拆解分散到多个项目支出中。 二、高校财政项目支出执行现状 200
3、5 年，审计署对部分高校 2004 年预算执行情况进行审计时发现，结余资金较大，资金使用效果欠佳。为此，财政部于 2006 年出台中央部门财政拨款结余资金管理办法 ，规定对净结余予以收回。2007 年，全国教育经费结余约 800 亿元（包括计提贷款风险准备金、福利基金、学生奖助金等） ，引起了国务院和全国人大的关注。教育部在 2008 年底紧急出台进一步规范各项账务处理的办法，并从 2009 年 5 月起建立直属高校预算执行通报和约谈制度，要求各高校抓紧推进预算执行进度。 本文分别对 20092012 年教育部 76 所高校中央国库资金总体预算执行情况（见图 1）和北京地区 24 所教育部直属
4、高校中央国库资金预算执行情况（见图 2）进行了分析 ，发现两者在基本支出和项目支出的预算执行趋势上比较相似：基本支出执行率较为稳定，到年底基本可达到 100%，而项目支出执行情况则不太理想，2010 年全年的项目支出预算执行率仅为 67.03%。虽然从 2011 年起项目支出执行率有大幅提高，超过90%，但针对高校每年数十亿的专项经费，结余金额仍较庞大。由图 3 可见，20102012 年间，教育部 76 所直属高校的项目支出执行进度在大多数月份都远低于序时进度，有些高校个别项目的支出甚至出现年度执行率为零的情况。因此，项目支出执行缓慢问题较为突出。如何加快项目支出预算执行，成为各高校财务管理
5、部门的管理重点。 三、财政项目支出预算执行缓慢产生的后果 （一）宏观影响 首先，财政支出进度偏慢，财政资金运行效率和使用效益较低，造成财政资金的闲置、浪费、效益低下以及大量资金的结转，使国家的方针政策不能及时有效地实施。更重要的是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，财政支出的效果将直接关系市场经济能否顺畅运行。 其次，借加快预算执行进度之名搞突击花钱、大手大脚花钱。效率和效果就像财政资金前行的两驾马车，两者并驾齐驱，共同维护着财政资金的有效使用和良性发展。不讲绩效使用财政资金，将导致财政资金使用的安全性、规范性和有效性得不到保障。 再次，容易导致人为调控结转。从近年审计查处情况看，有的单位结
6、转资金不一定都真正安排了项目，有的单位则通过技术处理虚列结转，从而导致虚增预算结转，减少预算净结余，并且实际执行时可随意安排支出。 （二）微观影响 第一，国家财政对资金结余量大的专项经费进行削减。例如，2008年财政部预算安排教育部直属高校“985”二期专项以及三期过渡资金共103 亿元，由于预算执行不力，结余较大，因此 2009 年只安排了 35 亿元。又如，2010 年教育部对 4 所高校的优势学科建设专项全部扣减。 第二，根据财政部 2006 年出台的中央部门财政拨款结余资金管理办法 ，财政部对经费净结余予以收回，各级地方财政部门对地方财政资金结余也有收回的规定。例如，2008 年，财政
7、部收缴广州地区某教育部直属高校净结余资金逾百万元。 第三，教育部对预算执行较好的前 6 所高校给予适当的奖励。就大部分高校而言，到年末，基本支出均能全部完成，如 2012 年末教育部直属 76 所高校的基本支出执行率全都达到了 100%，因此预算执行排名主要取决于项目支出执行情况。对项目支出执行率较低的高校，往往一个项目的预算不能按期完成会影响到整个学校的预算执行情况，使得奖励资金很难争取。 第四，预算资金不能按期执行，不仅影响了项目资金的使用，还可能造成项目资金不足影响项目的完成，更为严重的是，会影响以后项目经费的申请。比如，广东省教育厅要求省级各项教育财政资金应在每年12 月 20 日前支
8、付完毕，对未能安排支出的省预算指标，在结转下年时予以扣减经费 10%，并适当削减下年度相关预算。 四、财政项目支出执行缓慢的原因分析 （一）制度环境因素 1.地方国库额度下达较晚 在国库集中支付制度下，资金缴拨以国库集中收付为主。在实践操作中，中央国库资金一般在年初就能及时到账，而地方国库额度下达较迟。一般来说，在地方财政资金当年未用完时，为保证对财政资金的有效监督，财政将剩余额度全部收回，但下一年度又未能即刻返还额度，往往等到 5、6 月份才能陆续到账，加上 7、8 月暑假，全年用款时间不足 1/2。资金使用有效期短，是造成项目资金执行进度较慢的首要因素。 2.科研管理制度设计与实际情况相脱
9、节 现行科研管理制度与现实情况相脱节，没有结合现实情况及时修订，其不合理性主要体现在以下两个方面：第一，人员经费支出对象不合理。根据有关文件规定，科研项目不能支付有工资性收入人员的工资及劳务费，只能支付临时聘用人员或没有工资性收入人员（如学生）的劳务费。由于多数老师都是在繁重的教学任务之余加班加点进行科学研究，他们付出的劳动和智慧是科技创新的关键，但他们的辛勤付出却得不到任何劳务报酬，这既不符合情理，也不符合我国多劳多得的基本分配制度，更无法激发老师的积极性。第二，人员经费支出比例过低。有关文件规定，劳务费的支出总额不能超过项目资助额的 10%。然而，不同行业有不同的特点，比如艺术创作、建筑设
10、计、软件编程等领域的科研项目，科研成果主要依托于开发人员的脑力劳动，而对设备、材料等的需求较小。科研管理制度不符合科研活动的实际状况，必然会影响科研经费的预算执行。 3.招投标和工程审计周期较长 财政专项支出中的大额支出主要集中在修缮维修工程、设备采购等方面。有些高校规定造价在 1 000 元（含 1 000 元）以上的修缮维修支出必须经过工程结算审计才能支付工程款给施工单位。单项或批量价值在 10 万元人民币（含 10 万元）以上的货物采购和服务、工程建设，单项或批量价值在 8 万元人民币（含 8 万元）以上的工程建设必须进行公开招标。在实际操作中，修缮装修工程审计常常要等待一年以上才能审计
11、完毕，国内采购大额设备需耗时 3 个月，进口设备采购则耗时更长。由此可见，招投标和工程审计周期较长，严重制约了项目支出的执行。 （二）内部管理因素 1.科研项目负责人时效性意识不强 财政项目支出除了“985”经费、 “211”经费等由学校统一分配管理的项目之外，还有相当大比重的财政拨款性科研经费，如“863”项目、国家自然/社会科学基金项目、省自然/社会科学基金项目等。受传统观念的影响，这些科研项目的负责人有相当一部分资金时效性意识不强，加之有些人对相关科研经费的管理规定不熟悉，认为“项目是我个人的，只要在结题前用完就可以了” ，因此往往会出现用款截止日期前突击花钱的现象，甚至有个别项目负责人
12、被注销未用完的额度后才恍然大悟。 2.高校财务核算程序较繁琐 一方面，教育部对高校财政资金使用的要求更加精细化，因此高校核算过程也更加严谨，对相关文件和程序的审查更加严格，报销更加规范；另一方面，繁琐的核算程序让报账人员对经费使用望而却步，对资金使用进度的积极性不高。比如，有些高校的财务部门要求“985”经费、“211”经费中的任何支出都需要项目负责人和经费主管部门负责人的签字确认，有些费用还需要经过校长审批，而不同的签字人可能在不同的校区办公；有些财务部门要求报销费用时需附上级部门审批原件，而取得这些原件要经过不同部门之间的重重沟通繁琐的核算程序对预算执行进度造成一定影响。 3.专项经费预算
13、管理存在漏洞 在专项经费管理实践中， “985”经费、 “211”经费等高水平项目一般由学校高水平项目管理办公室统筹管理，中央高校自主科研项目由科技处、社科处主管，重点实验室经费由设备处监管，等等。在申请立项时，各经费主管职能部门只管拿经费，不重视预算编制的科学性和合理性。在经费下拨时，通常通过“一次性分配”的方式进行，不重视后续预算执行的监督和跟踪。在预算编制中适应财政资金的管理要求、在项目支出“专项性”的原则上提高资金统管能力，是对经费主管部门的新要求。 五、加快财政项目支出预算执行的对策建议 （一）缩短地方国库资金到款时间 时间就是效率。地方国库资金及早到账，是减少财政资金年终结余的重要
14、环节。有些地方国库资金一般在 56 月才能到账，造成了一些高校在上半年无法启动国库项目的使用。因此，财政部门在一手抓财政资金预算执行进度的同时，也要提高预算批复速度，缩短国库资金拨付时间。否则，不仅造成年初国库资金的闲置、资金使用效益低下，更是导致了年底国库资金的沉积和浪费。 （二）完善科研经费管理制度 根据我国科研活动的实际情况，修订和完善现行的科研经费管理制度，调整人员经费支出的支付对象，提高人员经费的支出比例，减少仪器设备的购置经费比例，提高项目组成员的劳务报酬，真正把项目经费用到实处，体现绩效评价机制，以人为本，激励老师科学研究的积极性，鼓励老师不断创新、多出成果。在科学合理的科研经费
15、管理制度下，科研经费的支出流动必然更加顺畅和快速。 （三）加强预算编制的科学性 预算编制是预算执行的基础。项目负责人，特别是经费主管职能部门，要切实做好项目规划、评估评审和可行性论证等管理工作，严格审核项目预算的科学性、合理性，避免将不成熟项目列入预算，杜绝将预算夸大上报的可能性。另外，也可以建立预算编制责任制，当项目执行与编制差异较大时，主管部门通过约谈、责成预算编制人员书面说明等方式，将预算编制的严肃性落实到位。 （四）完善工程和设备支出审批制度 高校审计部门和招投标中心应进一步完善相关的管理制度，为项目支出预算执行作加速器。一方面，审计部门和招投标中心应优化审核流程，提高办事效率，缩短审
16、批时间；另一方面，根据高校的具体情况，通过相关的数据统计，适当提高工程审计和设备招投标的准入门槛，使其更有利于发挥资金监管作用。例如，在如今建筑行业原材料价格和人工成本均迅速增长的情况下，以 1 000 元作为工程审计的标准显然过低，远远不符合经济管理的要求。再如，招标中心可以考虑在国家规定的招投标限度之内将设备招投标的标准提高为 50 万元。 （五）加强对项目支出预算执行进度的宣传 高校应就教育部和财政部对财政资金预算执行进度的要求和已经采取的各样措施、国库集中支付制度对经费管理的有关要求进行广泛的宣传，使经费主管职能部门的相关负责人和科研项目负责人对预算执行进度有一个比较全面和深入的了解，
17、引导他们树立正确的、合理的时效观点，进一步加强责任感、使命感和紧迫感。加强政策宣传，既有利于财务部门实施相关政策，推进项目支出预算执行，也有利于项目负责人合理安排资金进度，避免出现突击用钱的情况。 （六）推进项目经费二次分配管理方式 由于项目支出的专项性，高校的经费主管职能部门通常用“一次性分配”的方式对财政项目经费进行分配。在第三季度末，对支出进度较慢或结余资金占全部资金 50%以上的项目，经费主管部门应了解执行缓慢原因和加快支出的计划，如果支出执行的确存在困难的，在政策允许项目经费有所调整的前提下，经费主管部门可以将结余资金进行二次分配，使资金用在真正有需要的地方，也有利于让结余资金在有效
18、期内得到消化。 （七）简化和优化财务报销程序 会计监督和会计服务是高校财务部门职责的两大主要内容，两者缺一不可，辩证而又统一。如果轻监督而重服务，则财务部门不能有效发挥对财政资金的监督管理作用；如果轻服务而重监督，则财务部门又无法满足高教管理的要求。 高校财务部门应积极采取多种措施进一步推动项目支出的执行进度。首先，理顺财务部门各科室、财务部门与其他部门之间的流程，并将报账流程在财务网站和办公地点予以发布；其次，简化报账人在不同部门、不同科室之间流转签名、审批的程序，采取信息共享的方式提高部门办事效率，尽可能提供一站式服务；再次，提高财务人员业务水平，在符合会计法规及国家相关制度的前提下灵活地为报账人提供服务；第四，财务部门应及时更新国库到账和资金结余情况，以方便各项目人员实时了解来款信息和报账。 【参考文献】 1 财政部.中央部门财政拨款结余资金管理办法S.教预2006489 号，2006. 2 财政部.财政部关于实行中央级普通高校绩效拨款与项目支出预算执行挂钩办法的通知S.财教201139 号，2011. 3 马红红，孔晓丹.高校科研项目经费财务管理问题研究J.华南理工大学学报（社会科学版） ，2012（14）：125-129. 4 华南理工大学.华南理工大学关于加强项目经费预算执行管理的通知S.华南工校办20113 号，2011.
