1、个税递延型养老保险问题探析【摘要】在我国已经迈入老龄化社会的当下，老龄人口日趋增长，养老问题不仅仅是个人问题，也是社会问题。在基本养老保险运行状况堪忧，发展多年的企业年金制度规模仍旧不够大的情况下，发展个税递延型养老保险，发动个人力量解决个人养老问题就显得愈发重要。 【关键词】个税递延 补充 养老保险 一般认为，如果人口中 65 岁及以上老年人口比重超过 7%，或 60 岁及以上老年人口比重超过 10%，那么该国人口就属老年型。1民政部2011 年社会服务发展统计报告2显示，自 2005 年起我国就已经进迎来老龄化，近 6 年来老龄人口年均增长 818.2 万人，年均增长率超过 5%，预计到
2、2020 年老龄人口将高达 2 亿多，占总人口比重将超过 15%，足见养老任务艰巨。长期以来，然而我国基本养老保险制度却暴露了保障水平低下、覆盖面不广、基金全面缩水、个人账户透支和空账率高等问题，难堪重负。因此发展补充养老保险势在必行。 一、补充养老保险概况 2006 年 6 月，国务院发布国务院关于保险业改革发展的若干意见（国发【2006】23 号） ，提出“鼓励发展商业养老保险等专业保险机构” 。2008 年 12 月，发布关于当前金融促进经济发展的若干意见 ，提出“积极发展个人、团体养老等保险业务，股利和支持有条件的企业通过商业保险建立多层次养老保障计划，研究对养老保险投保人给予延迟纳税
3、等税收优惠” 。2009 年 4 月，发布关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见 （国发【2009】19 号） ，进一步明确要“鼓励个人购买商业养老保险，由财政部、税务总局、保监会会同上海市研究具体方案，适时开展个人税收递延型养老保险产品试点” 。2011 年 12 月，保监会上海监管局公布上海保险业发展“十二五”规划纲要 ，提出上海将在“十二五”期间推动个税递延型养老保险试点。可见，对于养老保险问题，政府有着清晰认识；对于补充养老保险，政府一直在关注和支持。 补充养老保险之一是企业年金制度。应当说，其自 2005 年启动市场化运营至今，从无到有，已经有
4、了很大发展。截至 2010 年底，建立企业年金的企业数达到了 37100 家，参保职工数达到了 1335 万人，积累基金达到了 2450.29 亿元3。但是和我国庞大人口基数相比，企业年金的替代率仍然不足 1%，几乎可以忽略不计4，其参与率和参保率也只能说尚处较低水平，短期内难以改观。 在基本养老保险基金不堪重负和企业年金制度发展多年难有大成的情况下，个人补充养老保险计划却是政策尚未涉猎的处女地和商业保险未曾开拓的蓝海产业。因此，制定基于税收优惠的个人补充养老保险计划，鼓励和引导个人为养老问题作出理性规划就显得迫在眉睫。 Dilnot（1992）提出政府可以对补充养老保险的三个运营时点上进行课
5、税：第一，当个人向保险公司缴纳保险款时，所缴纳的金额不能从该个人的所得税应税所得额中扣除；第二，保险公司用投保人的缴付款进行投资时应就其获得的投资收益缴纳企业所得税；第三，当补充养老保险的受益个人在退休以后领取养老保险金时应就其领取的金额缴纳个人所得税。5所谓个税递延型养老保险是指投保人在个人所得税前列支保险费用，在领取保险金时再缴纳个人所得税。如果用 T 表示课税、E 表示免税，则主流的课税模式可以概括为 ETT 和 EET 两种。 此两种模式的唯一区别在于投资收益环节是否课征税收。显然，在投资收益阶段课税可以减少税收优惠对财政收入的影响。从全局来看，个人补充养老保险计划是涉及个人、包括保险
6、公司、政府三位一体的协调体系。如果在投资收益上课征税收，将不能调动保险公司的参与积极性（因为缺乏税收优惠，对于保险公司而言，养老保险资金将无异于其他资金来源，而且很可能需要付出更多管理费用） ，最终将影响个人养老利益，难以切实收效。也有学者提出，ETT 模式由于对投资收益征税从而鼓励个人进行消费而非进行储蓄，结果势必对补充养老保险的发展造成负面影响。6因此，EET 模式更具综合优势。 2013 年 1 月 24 日，年度保险监管工作会议上，保监会主席透露，上海个人税收递延型养老保险试点方案已经初步确定。其中税收递延模式采取“税基递延”型，即在缴费及收益阶段免税，领取阶段再根据当期税率表缴税，7
7、即 EET 模式。 二、推行个税递延型养老保险的必要性 （一）个人存在决策非理性 有学者指出，现实世界中人们并不是经济学中所假定的“理性人”或“经济人” ，也不具备“完全信息” ，缺乏对养老问题进行专业评估的能力，也就是说人们在养老保险消费决策中存在非理性决策的问题。由于知识缺乏、静态思维、短视、低估寿命、情景厌恶心理、拖延处理等等心理非理性，人们不能够为自己养老问题作出最优规划。8而个税递延型养老保险正好可以弥补人们非理性决策造成的问题。第一，个税递延型养老保险由商业保险公司包装推出，其拥有完整高效的营销渠道，在推广过程能够普及养老相关知识，打破静态思维，配合其促销手段亦可帮助客户尽速决策；
8、第二，个税递延型养老保险可以将长远利益转化成眼前利益，通过减免当期个人所得税应纳税额，养老保险投资变成兼具即期利益的长期投资，本质上是利用了短视效应克服短视效应的弊端。（二）多层次养老保障体系尚待完善 我国现行三支柱养老保障体系由基本养老保险、企业年金和个人补充养老保险构成，这一制度和世界主要发达国家解决养老保障的问题是一致的。但是，我国养老保障体系长期独木支撑，基本养老保险一家独大，企业年金和个人补充养老保险长期低水平发展甚至停滞。英美等发达国家的第三支柱养老金替代率在 10%附近，第三支柱养老金替代率占总养老金替代率比例在 18%附近。9我国第三支柱资金总额约为 1.4 万亿10，存在着投
9、保人数少、分布不均匀等问题，只能解决极少部分人的养老问题，不存在普遍意义。正如前文所述，养老保险体系中第三支柱既是养老保险体系的短板，又是完善多层次养老保险体系的必由之路。 （三）促进我国保险业寿险业务可持续发展 我国民众对于保险缺乏主动了解习惯，所获取知识往往来自于销售人员的推销行为。一方面，保险的高度技术性抬高了认知成本，另一方面保险营销措施混乱，也造就了客户担忧心态，对保险产品敬而远之。这种消极被动消费习惯是造成保险市场疲软的一个重要原因。 除了坚持普及保险知识和规范行业行为外，个税递延型养老保险也能在保险消费心态由被动转为主动的进程发挥作用。因为个税递延型养老保险存在了一定税收优惠，是
10、融合了即期利益和长远利益的优秀理财和养老保障产品，对客户能够产生直接利益诱惑。据测算，如上海试点顺利实施，每年将带来 108 亿元保费收入，而一旦在全国铺开，每年带来保费收入可达 2160 亿元。11 三、个税递延型养老保险存在的问题 （一）与我国现行税收制度存在冲突 我国个人所得税法实施条例第 25 条规定，单位为个人缴付和个人缴付的基本养老保险费从纳税义务人的应纳税所得额中扣除。国家税务总局分别在国税函【1999】615 号、国税函【2005】318 号、国税函【2009】694 号等规章中明示，企业为员工支付养老保险金、失业保险金、医疗保险金以外的保险金，应按工资薪金所得项目计征个人所得
11、税。可见，在现行法规框架下，个税应纳税所得额中不得扣除养老保险金，这是明确无疑的。 在改革试点中，天津依据的是保监会发布的关于在天津滨海新区试点补充养老保险的通知以及实施细则。从法理上讲，上述文件本质上属于部门规章，其中有关免税的规定违反个人所得税法实施条例有关规定，属下位法违反上位法规定，应当归于无效。这是国家税务总局 2006 年 8 月紧急叫停天津试点的法律依据。围绕上海试点的国发【2009】19 号以及上海保险业发展“十二五”规划纲要 ，也只是鼓励开展个税递延型产品试点，并无详细操作指引，仅有宣示作用。可见，个税递延型养老保险时至今日也处在法律边缘，各项法规多有矛盾，不能不说是改革进程
12、中的疏漏。 （二）扩大贫富差距，加剧两级分化 上海试点的个税递延型产品属 EET 征税模式，在缴费和收益环节存在显性税收优惠，在领取养老金环节存在隐性税收优惠。首先，在缴费和收益环节，一者直接降低个人所得税税基，一者免于课征个人所得税，对于有能力进行商业养老保险金投资的中高收入群体而言无异于绝佳的理财工具，既实现避税目的又给老年生活多添一份保障；但是对于无能力进行投资，特别是尚在温饱线上挣扎的贫困群体，意义不大。其次，在领取养老金环节，购买保险者获取了双重利益，一者是应纳税金的时间价值，一者是平均收入水平提高带来的个人所得税税基缩小，边际税率得以降低。最后，应当指出，个税递延型养老保险制度增加
13、了中高收入者福利，并且用于补贴高收入者的税收优惠的资金原本是可用于地区财政转移支付而增加低收入群体福利的。因此个税递延型养老保险制度单独实施必然会加剧不同收入群体之间的贫富差距。 四、推进个税递延型养老保险试点工作之建议 （一）政策制定协调在先 如前文所述，个税递延型养老保险试点工作与我国现行税法体制存在一定冲突，但这种冲突并非不可调和的。第一，加强上级机关统筹。国务院设立专门的改革筹划中心，协调国家税务总局、保监会、地方政府三方工作。建立信息共享平台，互通研究成果，会商养老保险改革试点中关于税收优惠额度、试点范围、方式等关键性问题，以此预防机关之间“打架” 。第二，要提高个税递延型养老保险改
14、革的政策层次。天津、上海试点养老保险改革，并不是一个地方，一个部门的局部性问题，而是关系到今后全面变革的全局性问题。要避免国税局、保监会等机关各自为站，而采用多机关联合制定政策，发布规章的形式，提高改革政策的稳定性和权威性，保障试点工作顺利开展。 （二）建立个税综合税制 根据我国个人所得税有关法律法规规定，我国个税涉及多大达 11 个税目，包括“工资薪金所得” 、 “偶然所得”等等，表明我国目前的个税体制为分类所得税制。分类所得税制在个税递延养老保险金制度实施过程中至少会造成两个问题。第一，由于对于收入按照不同区的途径分别征税，不考虑纳税人总体收入情况，如果遇到有多个收入来源，多次办理个税递延
15、养老保险，将会重复享受税收优惠；第二，给予分类税制则需要按照 11 项税目分别设计优惠税额，大大增加了立法时测算成本和征收时操作难度。 现阶段，上海的试点方案通过缩限试点范围（公司职员）和方式（个险团做）加以规避，因此暂时不存在上述问题。但是，从长远角度考虑，试点工作结束便是全国推广，若果仍然坚持缩限了的范围和方式将大大降低个税递延养老保险制度功用。因此，摈弃现行税制，汇总统计个人全部收入，建立全国联网的个人收入纳税信息系统平台，实行个人所得税综合税制才是根本解决之道。12 （三）配套直接补贴制度 如前文所述，个税递延型养老保险制度实质上是对中高收入者的福利，相对于低收入群里来说就是一种不公平
16、，与此同时，中高收入者福利增加也会带动消费提高并抬升物价，则会对低收入群体造成新的不公平。虽然这种物价抬升效果是微弱的，但也必须给予足够重视。 2001 年，德国政府开始全面推行里斯特改法案，其中规定德国公民只要同指定保险公司（或基金公司）签订个人退休养老金合同，就可以得到国家的补助。补助的形式分为两种，一是直接补贴，二是从所得税中扣除的特殊津贴。13所谓“特殊津贴”相当于我国试点方案中的税收优惠的最高限额，是在个税征收阶段能够退还已缴纳税收的最高额，以此防止中高收入者福利溢出。所谓直接补贴即为鼓励低收入群体购买个税递延型养老保险而给予直接补贴，以避免其无税可交而无法享受个税优惠。通过设置两种
17、不同补助形式，德国政府成功平衡了中高低收入群体利益，实现了相对公平。 在此，我国应该大胆借鉴，引入直接补贴机制。一方面，低收入者，只要参加个税递延养老保险计划，就能获得不低于中高收入群体通过税收免除得到的福利，有利于缩小贫富差距；另一方面，通过直接补贴也能够促进低收入者合理选择商业养老保险，促进寿险业发展。 五、结语 EET 型个税递延型养老保险是典型的补充养老保险方案，在国际上被美国、英国、德国、法国等众多国家所采用，是国家利用税收优惠策略调动民众自身力量养老，减轻政府财政压力，辅助公共养老基金全面解决老龄化人口社会养老问题的有效途径。当前，预期养老问题异常严峻，我国大胆运用该套方案，以上海
18、试点为契机，创造我国养老保险新机制，对于稳定社会秩序，促进经济可持续发展有着重要意义。当然，政府要清醒地认识到，个税递延型养老保险并非解决国民养老问题的万能钥匙，它也只是三大支柱中的一个。对于目前基本养老保险个人账户空账问题、企业年金参与率低和总规模小等问题，政府也要积极应对，采取切实有效的措施予以化解，以期三大支柱“三足鼎立” ，各自发挥效用，才能完整、彻底地解决国民养老问题。 参考文献 1国家人口和计划生育委员会编.新时期人口和计划生育工作重要文献.中国人口出版社 2007 年版M.第 97 页. 2民政部网站：http：/ 66922.htm.2012 年 12 月 12 日最后访问.
19、3郑秉文主编.中国养老金发展报告 2011 ，经济出版社 2011 年版M.第 61 页. 4郑秉文.中国企业年金发展滞后的政策因素分析兼论“部分TEE”税优模式的选择J.中国人口科学.2010（02） ，第 7 页. 56张小云.补充养老保险税收政策的国际比较分析及其借鉴J.财政研究.2003（09） ，第 18 页、第 24 页 7人民网：http：/ c59941-20423692.html，2013 年 2 月 4 日最后访问. 8郭振华.从决策非理性谈必须实施养老保险税收优惠政策J.保险研究.2010（02） ，第 65-66 页. 9洪娟.调税收杠杆促“三足鼎立”建议我国实施个人税收递延型养老保险J.中国社会保障.2010（02） ，第 37 页. 10知行.税收递延养老险试点寿险股享政策红利J.股市动态分析.2012（16） ，第 48 页. 11唐云.个税递延型养老保险的税法学分析J.甘肃金融.2011（03） ，第 23 页. 12许栩.个税递延型养老保险方案设计公平性问题刍议J.上海保险.2011（02） ，第 12 页. 13李俊飞.德国个税递延型养老保险改革及评述以里斯特改革为例J.武汉金融.2012（03） ，第 34 页. 作者简介：曾祺玮（1989-） ，男，浙江人，华东政法大学 2011 级经济法硕士研究生，研究方向：金融法、保险法。
