1、关于基本养老保险实行全国统筹的基本思考摘 要：本文通过对养老保险统筹层次的现状进行分析和阐述，从实现全国统筹从而更好地实现社会保障公平的角度对基本养老保险实行全国统筹所面临和需要解决的问题展开基本思考，提出了几点建议和意见。 关键词：社会保险；养老保险；全国统筹 2010 年 12 月 28 日全国人大正式审议通过的中华人民共和国社会保险法第六十四条规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定” 。由此可从一定程度反映出养老保险等社会保险的全国统筹之路仍存在一些亟待解决的障碍与问题。本文通过对基本养老保险的现状与问题进行基本的分析从而提
2、出几点关于本问题的思考。 一、我国基本养老保险统筹层次的现状 自 1984 年我国开始实行退休费（养老保险）社会统筹以来，养老保险统筹覆盖面逐渐扩大，统筹办法日益完善，统筹层次也在逐步提高。2005 年国务院明确提出加快提高统筹层次，在完善市级统筹的基础上，实现省级统筹，2007 年劳动和社会保障部出台了企业职工基本养老保险省级统筹标准，对基本养老保险在制度，缴费、待遇、基金使用、基金预算、业务规程上都作了统一规定。到 2009 年底，全国所有的省级行政区都制定了各自的省级统筹办法。 目前基本养老保险全国虽已实现省级统筹，但总体上只是在全省（直辖市、自治区）范围内实现了基本制度、缴费基数和比例
3、、计发办法的统一，而在基金收支财务管理体制、经办机构管理体制两大方面各省（直辖市、自治区）所采取的体制和办法各不相同。在基金收支财务管理体制上有的采取统收统支模式，有的采取预算管理、两级调剂模式，有的采取差额结算模式，在同一模式中又有某些差异。如福建省基本养老保险实行省级统筹既采取统收统支模式，又采取预算管理模式，同时对征收不足的部分采取由地方财政负担的基金管理模式。在经办机构管理体制上有的实行省、市、县垂直管理模式，有的实行属地管理模式，有的省市间实行属地管理、市县垂直管理模式，如福建省总体来说实行属地管理模式，但莆田实行市、县间市县垂直管理模式。 基本养老保险实行省级统筹，在本省内实现基本
4、养老保险制度的统一，对本省内的基本养老保险基金余缺进行调剂，解决省内基本养老保险基金结余与不足并存的局面，是基本养老保险制度的一大进步。然而，省级统筹意味着把全国基本养老保险统筹区域划分成至少 31 块以上。由于各统筹区域间的经济发展水平、人口结构、基本养老保险制度的覆盖范围、基本养老保险基金的替代水平、基金的结余状况和收缴到位程度等不同，以及养老保险省级统筹现状，加之各统筹区域的利己主义行为，会出现直接影响着劳动力自由流动，阻碍着全国劳动力统一市场的形成。同时，因基金不能统收统支而导致部分地区养老保险基金结余和部分地区养老保险财政补助增加同时并存的状况，损害了基本养老保险制度的健康、持续发展
5、。 虽然基本养老保险省级统筹可以解决本省内管理的统一和人员流动问题，但随着市场经济的发展和国家区域合作的加强，劳动力跨省区的流动会越来越多，省级统筹已经不能解决基本养老保险省区之间的协调与整个国家基本养老保险制度的可持续发展问题。而且基本养老保险省级统筹仍然是统筹单位内各自为政，基金分割，社会共济和抗风险功能削弱，统筹单位间形成无法联接、协调的格局。我们的目标是基本养老保险的全国统筹。 二、实现全国统筹从而更好地实现社会保障公平 改革开放 30 多年来，我国社会保障制度取得了长足的发展，特别是作为社会保障制度核心的养老保险制度改革取得了巨大成就。然而，我国社会保障制度的成就与问题同在。改革所取
6、得的这些成果并没有彻底解决我国当前养老保险制度的问题。 目前的养老保险制度呈现“有与无” 、 “多与少”和“稳与变”的“乱象”格局，即某些人群有养老保险，有些人则无；有些人所享有的养老保险待遇水平相对较高（如个别“有条件的企业”实行了企业年金） ，而有些人则相对较低；有些人的养老保险是缴费确定型（如城镇职工） ，而有些人则实行的是收益确定型（如公务员） 。这一现象，不仅有失社会保障的公平理念，而且导致在现实的操作中，不同养老保险管理系统内部及系统之间记账、转移接续的困难与混乱。另外，城镇职工公共养老保险制度中的“统账结合” ，也必然导致养老保险“欠账”与“乱账”：社会统筹基金除需支付基础养老金
7、外，还要支付“老人”的全部养老金和“中人”的过渡性养老金，社会统筹基金缺口巨大，个人账户仅成为一种记账手段。 我国城镇职工养老保险制度的建立是在我国分税制改革的过程中完成的。由于我国改革开放的梯度特征和东中西经济差距的客观存在，不同地区在推进养老保险制度改革中依据自身的经济条件选择了不同的制度模式和养老保险待遇标准，即便是在同一省市内的不同县区，养老保险的制度模式和待遇标准也可能存在高低之别。这种待遇高低不同使地方社会保障管理选择更小的养老保险管理系统。 我国社会养老保险“碎片化”政策思路的形成，是源于长期计划体制下形成的“单位人”的社会管理模式，依据社会养老保险费由国家、单位和个人共同负担的
8、原则，采用了适用内涵属性较多外延范围较小的特性，去覆盖内涵属性较少外延范围较大的施保对象所致。因此，要走出我国养老保险的“乱象” ，克服“碎片化”的政策误区，就应跳出所有人群的社会养老保险费都必须由国家、单位和个人共同负担的思维定势，遵循大多数劳动年龄内养老保险参保对象，无稳定收入和供职单位缴纳部分养老保险费的普遍性，在国家层面建立适应劳动年龄内全体养老保险参保对象的基本养老保险制度。同时根据我国不同区域社会经济差异和职业差别，建立地方附加养老保制度险和雇员制人员的职业年金制度，以进一步完善社会养老保险制度。而对于基本养老保险，其服务人群应该是面向全体劳动者，因此只有实行全国统筹，才能实现社会
9、保障的公平与正义。 三、基本养老保险实行全国统筹的几点思考 社会保障“十二五”规划纲要明确提出“进一步提高统筹层次全面落实企业职工养老保险省级统筹，实现基本养老金全国统筹” ，从宏观角度看，国家现在推行的基本养老保险全国统筹只是中国养老保障制度改革和体系建设的一个部分，所以全国统筹的改革思路也应该以“公平、正义、共享”为基本价值理念，以确保老年人的生活质量为基本目标，以“统筹兼顾、循序渐进”为基本策略，构建缴费型的基本养老保险制度。基本养老保险全国统筹的方案研究必须从我国养老保险的现实出发对其进行前瞻性的思考。 现在的关键问题，一是全国统筹后原属于地方管理的统筹基金如何处理？理论上可以有三种思
10、路：全部上缴中央，部分上缴中央，全部留归地方。二是全国统筹后统筹基金需求量有多大？如何发放，按什么标准发放？这里也有几种方式，1.基于全国社会职工的平均工资计算出全国的基础养老金标准。2.基于各地居民的消费水平来计算出全国的基础养老金标准。三是全国统筹后基本养老保险统筹基金来源是什么？依据目前我国养老金筹资渠道，全国统筹后养老保险统筹基金主要来源由三部分构成：用工单位缴费，中央财政补贴，全国社会保障基金。 基本养老保险的全国统筹是实现我国养老保险公平的唯一途经，但是，由于我国养老保险长期存在的制度“乱象”和“乱账” ，通过基本养老保险全国统筹达到真正意义上的公平，还需要创设必要的支持条件： （
11、1）创设制度条件为基本养老保险全国统筹创造基本的制度保证。制度条件的关键是制度责任者合理的责任分担机制的建立与健全以及制度受益者的利益均衡。 （2）创设管理条件为基本养老保险全国统筹创造基本的管理和运行保证。实现全国统筹则必然要求建立垂直管理体制，成立全国社会保险监督机构，奠定全国统筹的组织基础实行社会保险垂直管理。 （3）适当降低企业社会保障负担和个人缴费费率为基本养老保险全国统筹创造可持续发展的经济基础。企业缴费率的确定应以不同地区、不同行业企业的平均收入为基础，以使更多的企业有能力参加到社会养老保险制度之中。 （4）尽快延迟退休年龄以减轻养老保险压力，为基本养老保险全国统筹创造基本的社会
12、政策支持。中国目前正在经历着世界上规模最大同时也是速度最快的人口老龄化过程。养老金保险基金面临着空前的支付压力。现行退休年龄的规定直接导致个人工作时间在整个生命周期中的比重大幅度下降，日益严重地损害着代际之间的公平，也对养老保险制度的财务可持续性构成挑战。推迟退休年龄是大多数国家为应对人口老龄化给养老金支付带来的压力所采取的措施。推迟退休年龄可以同时收到基金增收减支的效果。 （5）加快社会保障信息化管理和服务供给网络及水平的提高，为基本养老保险全国统筹创造基本的技术支持。目前劳动力和人口流动性日益增强，地区间迁入迁出的规模日益扩大，劳动者跨地区求职，跨地区进行社会保险关系转移和接续，跨地区享受各种社会保险待遇等，都变得愈发迫切。这就需要将信息系统的覆盖范围扩大到社会保障各项业务；通过系统整合，实现各项劳动保障业务之间、劳动保障部门和相关管理部门业务之间的协同办理，为建立社会保障工作长效机制提供技术支撑。（作者单位：建宁县社保管理中心）
