1、合作社法渐进修订应考虑在法律上、制度建设上给农民专业合作组织或者农民专业合作社更多权力，让它们发挥更大的金融功能。一方面它们可以为农业发展、农民增收提供更好的条件，另一方面也给未来农村稳定提供更重要的金融基础。 今年 7 月初开始，实施已六年有余的农民专业合作社法 （下称合作社法） ，进入首次修订的实质性准备阶段。 这部法律事关联合社怎样建立、社区型及土地型等多重合作组织是否以及如何获得合法身份、合作社内外部融资渠道怎么打通等多个方面，在修订中或将被审慎对待：修法可能既不特别激进，也不特别保守，而是与中国大多数的法律一样，与时代的稳健节奏保持吻合。 财经记者从多位接近农业部的权威人士处获悉：因
2、新一届人大的态度非常积极，这部立法之初便留下颇多改进余地的法律，有很大可能会被列入十二届全国人大常委会的修法规划。 在 6 月底召开的人大常委会第三次会议上，有委员提出了具体修法建议：应赋予合作社更多职能。而从年初开始，由农业部主导的为修法进行的前期调研亦已进行多次，并于 7 月初举行了第一次修法内部讨论会。 该法修订的直接助推力，源于年初公布的中共中央“1 号文件” 。在“家庭农场”这一新概念被各方热议的同时，此份文件亦将多年来沿用的“农民专业合作社”提法，更改为“农民合作社” ，并明确提及应尽快修订该法。 “提法这么突破性的变更，定有高层授意。 ”该法起草小组的一名成员告诉财经记者， “1
3、 号文件既已提及，各方态度积极，并不令人惊讶。 ” 这一变化亦被视为是针对多年来各方倡议修订该法的回应。由于立法时留下的诸多遗憾，业内呼吁对这部旨在提高农民组织化程度、解决农民增收问题的法律进行修订的声音，已连续出现多年。 困扰农民合作社发展的问题，在此次修订中如何得到解决，目前有大改、中改及小改三派意见。前者坚持理想化态度，建议修订为包含各类形态在内的“大合作社”法；后者认为，针对目前实践中遇到的相关问题进行部分调整即可；中间意见坚持以农民及农业为修法基础，但应对上述一系列问题给出明确规定。 参与此次修法准备的相关人士态度均较为审慎。 “应以实用主义态度来看待此次修订。高层对农民合作社的态度
4、仍然谨慎，目前有些改变的时机尚未成熟。不应把一些农民合作社法无法承担的内容纳入其中。 ”中国社科院农村经济组织与制度研究室主任苑鹏表示。 修法动力 自 1978 年推行家庭承包经营体制之后，作为首部推进农民经济互助与合作的法律，合作社法的出台虽然较为顺利，但也留下了不少遗憾。 该法的制定始于 2003 年 12 月。2006 年 6 月， 农民专业合作经济组织法首次提交全国人大审议，同年 8 月底更名为农民专业合作社法并进入二审，10 月底三审通过，并于次年 7 月 1 日起正式实施。这么快的立法速度，在中国当代立法史上并不多见。 该法赋予农民专业合作社独立的法人资格和市场主体地位，规范了农民
5、专业合作社的组织行为、产权关系、盈余分配等基本制度。 随后，国务院及农业部、财政部又先后颁布实施了有关该法的登记管理条例、示范章程、财务会计制度等法规和制度；在地方层面，截至2013 年上半年，亦有近 20 个省区市颁布了合作社法实施办法等地方性法规。 受益于这部法律的颁布实施，全国农民专业合作社开始迅猛增长：据农业部统计，该法颁布之初，全国农民专业合作社数量约为 13 万家；截至 2013 年一季度末，这一数字已经提升至 73 万家。近年来，农民合作社更以每月超过 1 万家的速度在持续增加。 另据国家工商总局数据显示：截至 2012 年底，中国的农民专业合作社实有 68.9 万家，出资总额为
6、 1.1 万亿元。按中国大约有 60 万个行政村计算，平均每个村至少有一家出资总额为 150 万元左右的专业合作社。农民合作社数量虽然增长迅猛，但农民组织的性质却难以保证。在该法实施五周年座谈会上，十一届全国人大常委会副委员长乌云其木格指出：“大多数合作社并没有体现出农民专业合作社的性质，成为了企业+农户 ，前者出资办社、后者作为前者生产基地的形态。 ” 除此之外，合作社内部也存在着诸如治理机制、普通成员经济权益和民主权利保障、盈余分配、配套政策等问题。因此，通过制度建设解决合作社发展的上述瓶颈，成为 2013 年中央 1 号文件出台的大背景。 1 号文件再次重申，农民合作社是带动农户进入市场
7、的基本主体，并明确透露出三点信息：1.大力支持发展包括股份合作等多元化、多类型的各类新型农民合作社，口径不再囿于农民专业合作社；2.提出抓紧研究修订农民专业合作社法；3.提出将积极探索合作社联合社的登记管理办法。 “1 号文件关于这方面的政策含金量非常高。 ”在解读今年 1 号文件时，农业部经管司司长孙中华称。 “三农”问题专家、中国人民大学长江学者讲座教授黄宗智亦就此分析，目前高层的态度是更提倡农民合作化道路，而非公司资本化道路，这应是分析目前各项三农政策的一个基本框架。 1 号文件的变动吸引了更多目光。一位参与合作社法修订的专家告诉财经记者：“之前去做合作社培训，来的听众只有七八十人，今年
8、的 1 号文一出，300 人的大教室都坐满了。山西的煤老板也来了，大家都觉得农业投资虽然见效慢，但风险小，是朝阳产业。 ” 1 号文件提及的一些细节也广为人们关注。农业部农村经济研究中心产业与技术室主任张照新说， “地方上反映，既然中央都说要搞农民合作社了，为什么现在还是专业合作社法？” 财经记者获悉，为贯彻 1 号文件精神，从 3 月底开始，此次修法的前期调研已在农业部主持下进行多次，涉及江苏、浙江、陕西等多个省份。本月初该部举行的一次内部座谈会上，相关人士就修法提出多项建议。 “以此次会议为标志，相关的修法工作算是正式启动了。”参加此次会议的一位人士称。 另据该人士透露，目前农业部也正在研
9、究、学习种业改革时设立种子局的经验，推动经管站设立成为合作社局，以此作为主管农民合作社的主管单位。 治理结构 修法牵一发而动全身。 财经记者获悉，目前此次的修法框架大致分为两个：其一，针对过去六年实践中所暴露出来的、与农民专业合作社的构建及运行有关的内容进行修订；其二，就前次立法中没有包含的合作社类型、合作社经营范围进行增添，使合作社法的适应范围扩大。 就第一个方向，浙江大学中国农民合作组织研究中心主任徐旭初近期撰文称：不少合作社成立的目的，是为了享受扶持政策、拿国家补贴，因此存在诸多问题，例如：登记注册问题；执法不严问题；政府的扶持和监管问题；合作社要不要年检、财政扶持、税收优惠政策如何实施
10、等问题；内部监管机制和外部的监督、审计、新类型的合作社一级合作社的退出机制等一系列问题，皆需进一步进行规定。 从各方讨论结果来看，有关这一层面的争议较小。但如何通过修法推动建立合作社内部合理的治理结构，被认为是更迫切的问题。 按出资结构来看，中国 73 万家农民合作社可分为两类：一为经典类型的合作社，由小农组成，共同进入大市场；另一类则由非农户的工商企业大资本介入领办，普通社员多为前者的原料供应商，处于相对边缘化地位。 与 2005 年较早实施的浙江省农民专业合作社条例规定成员人人必须出资、每个成员出资不得超过 20%不同，2006 年版的合作社法仅仅规定了“符合章程规定的成员出资” ，并未对
11、成员出资作出法律限制。这兼顾了许多低收入农民参加合作社的意愿和能力，但这同时也意味着，合作社里有些社员可以不出资。 如此便形成了合作社治理结构的尴尬：少数出资的合作社成员或者大资本掌握了话语权，而普通社员往往因为信息不对称，在话语权和剩余利益分配上处于弱势地位。 有学者认为，龙头企业或者资本领办农民专业合作社，从本质上难以兼顾不出资的农民利益。一旦由前者领办，又变成了公司加农户模式，农民利益难以保障。 但这种观点，亦不乏质疑。 “目前农业格局已变成了资本农业，完全由小农构成的合作社无法解决小弱散的问题。从全世界农民合作社运动的现状来看，资本在农业中起的作用都在变得越来越大，非生产者进入合作社的
12、趋势，也正在变得越来越明显。 ”苑鹏说， “这是我们合作社法的一大亮点，它代表着一种历史趋势。 ” 她认为，关键的问题不在于资本或者强者出资，而在于这种出资结构最终能否形成合作共赢关系，而非资本和农民之间的对抗。 按照荷兰、美国等国的经验，资本可以进入合作社，成为大股东，但仍然是生产者掌握话语权。因此，如何让参与合作社的农户成为主体，才是问题的关键。 “现在的问题是，农民本身仍然太弱，无法承担出资风险。所以，要让他们掌握话语权的前提，是培育其成为专业大农，作为一个市场的主体去参加合作社。否则的话，不管合作社法如何规定，结果都不会理想。 ”苑鹏说。 徐旭初则提出了现阶段可行的三个解决途径：一是要
13、求成员都要入股基本股金；二是对个别股金较多的成员，超过基本股金以上的部分，按照银行利率给予分红，或者规定合作社盈余的一定比例用于股金分红；三是对于包括理事长在内的少数核心成员的劳动投入，要通过给予报酬进行承认。在此基础上，确保农民的决策主体权利。 增删谨慎 农民专业合作社法与农民合作社法虽然只有一词之差，含义却大不相同。 一位参与当年立法的人士向财经记者回忆：农民合作社法立法伊始，全国人大常委会给的立法任务， “一开始就很清楚，就是农民专业合作，其他领域，包括资金、社区性等的合作，都不予考虑” 。 这造成了当年的合作社法调整对象偏窄，既未将非农民合作社（消费合作、住房合作等）和农民的非专业合作
14、社（如综合性合作社）涵盖在内，也没有对农民专业合作社之间的联合与结盟作出规定，特别是没有涵盖广大农民迫切需要的信用类合作社。 按照实践经验，当前的农民合作社有几种类型： 一、农机专业合作社，基本已被纳入到专业合作社的范围，获得合作社法承认的可能性非常大。 二、近些年来发展迅猛的土地流转合作社或土地股份合作社。一方面，这些合作社可以使土地得以连片种植，推进了标准化作业，提高了生产率；但另一方面，很多社员仅以土地承包经营权入股获利，引发了其是否会动摇合作社的使用者组织属性的争议。 “土地股份合作是否应该纳入此次修法的范围，是需要认真研究的大问题。 ”中国人民大学农发学院副院长孔祥智说。 目前呼声较
15、大，且有很大可能在修订中取得一定地位的，共有两类合作社：其一为联合社，其二为金融合作社。 但农民合作社的规模较小。全国共有 73 万家农民专业合作社，但每个合作社的平均成员数量，仅有十几个农民。 “如此小规模的经济组织，试图要解决农民农产品市场竞争力的问题，显然不具有实质意义。 ”中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏说。 为突破法律规定不足限制，近些年来，很多省市出台的地方法规都鼓励合作社之间的联合与合作。其中最有代表性的，是湖北省工商局和农业厅联合出台的关于农民专业合作社联合社登记管理工作的试行意见 。该意见对合作社联社的设立依据、设立条件、名称核准等方面都作了规范。 目前已有十多个
16、有关合作社的地方性法规，其中多数涉及了联社的相关条文，从立法权限、法律效力上来讲都各有欠缺。 例如上海崇明在颁发“崇明芦笋种植专业合作联社”营业执照时，采取的就是工商部门的建议：合作联社可以被视为农民专业合作社的一种特殊组织形式。合作社的成员是农户，而合作联社的成员则为合作社。针对上述种种问题，中央决策层已经提出要明确合作社联合社的法律地位。亦有消息称，相关的登记办法将于年内推出。 虽然有合作社法未曾进行规定的限制，但实践已经走到了法律之前。到 2012 年底，中国农业联合社的总数已经达到 5200 余家，比 2011 年时翻了一番。 近来频频爆出各类新闻的农民资金合作社（或合作社资金分部）
17、，也是此次修订所要规范的另一重要内容。 因为不论是农村商业性金融还是农村合作性金融，均未给农民及合作社提供太大帮助。 “实际上，农民专业合作社法对农民专业合作组织的金融权力给予了严格限制，没有赋予其必要的金融职能，而农民专业合作组织成功的一个方式就是金融合作，包括提供担保等金融职能。报告中已经提到了要选择管理民主、运行规范、带动力强的农民专业合作社培育发展农村资金互助社，所以现阶段，应对农民专业合作社法进行修订。 ”全国人大代表、中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅在十二届全国人大常委会三次会议上建议说。 他认为，应考虑在法律上、制度建设上给农民专业合作组织或者农民专业合作社更多权力，让它们
18、发挥更大的金融功能。一方面它们可以为农业发展、农民增收提供更好的条件，另一方面也给未来农村稳定提供更重要的金融基础。 而在苑鹏看来，合作社法应修订成为专业而非综合性法律，对于合作性金融，可能应学习美国及法国的经验，进行专门立法，以此建立合作性金融体系。 据悉，目前农业部在推进相关条款的修订时非常积极，但是，监管部门的态度仍然较为谨慎。为解决相关问题，监管部门希望推动农村金融促进法出台。 修法步伐 财经记者获悉，目前就合作社法修订，已经形成了大改、中改及小改等三派意见。 后者认为，针对目前实践中遇到的相关问题进行调整即可；中间意见坚持以农民及农业为修法基础，但应对上述一系列问题给出明确规定，亦即
19、对农村金融、联合社等问题进行规定。 在一些坚持理想化合作社形态的学者眼中，应重点扶持村社范围内的综合性合作社发展。至少应做实合作社，使其不仅成为一个经济类组织，还应包括社区型等综合类性质在内。 农禾之家理事孙炳耀认为，中国农村基层组织包括农民专业合作社和村民自治组织，前者主要是经济功能，按照农户对某种产品的共同需求自愿组建；后者是政治功能，二者按照法律设定的框架发展，都不可能做到全功能覆盖，社会原有的公共服务和公共设施都被大大弱化，这也是基层农民专业合作社很难发展壮大的根本原因。 在他看来，联合社能够打破基层专业合作社的单一性，有利于经济领域的全功能覆盖，但不可能有很强的凝聚力，这是由其经济组织的定位决定的。 于是，仿照日韩经验，成立综合农协成为可选方案。 日韩模式中，农协是一个综合了经济、社会、文化等诸多功能的农民职业团体，属于法律特别授权的公法人社团，兼具农村经济、社区建设、文化生活。相比联合社、合作社的经济功能， “基层农民除了对生产
