1、内外部经济失衡下我国税制改革取向摘要：在外部经济失衡下，我国经济增速下行压力加大、生产要素成本上升、消费刺激乏力、出口不振。税收作为调控经济的重要杠杆，仍存在诸如税制结构不合理、税制建设缺乏系统和长远规划、税费关系混乱、税制规范性欠缺等问题。在国内外经济面临重大转轨时期，我们应厘清思路，明确税制改革取向，在秉承可持续发展的理念下，规范税制设计，适当降低间接税比重，完善和优化流转税制度设计，强化个人所得税的收入调控功能，健全地方税体系，绿化税制，为实现有质量的经济增长构建坚实的制度基础。 关键词：经济失衡；税收政策；税制结构；税制改革 一、引言及相关文献 2010 年，由次贷危机引发的美国金融危
2、机硝烟还没有散去，肇始于希腊，蔓延至西班牙、葡萄牙、意大利等国家的债务危机引发的欧债危机持续发酵，瞬间引爆为整个欧元区的国家政治和经济危机，并进一步演化成为阻碍全球经济复苏和可持续发展的“欧债风暴” 。在欧美主要发达国家危机难解、疲于应付国内困境的大环境下，新兴经济体国家经济增速明显放缓。我国经济也面临下行压力加大、出口不振、内需疲软、制造业转型升级压力加剧、生产者和消费者信心不足、经济增长依然依赖于政府投资拉动等诸多问题。 税收作为调控经济的重要杠杆，如何有效发挥其作用，为本国经济企稳复苏提供良好的助力，许多学者都在进行积极探索。黄立新、张旋（2010）撰文指出，欧洲债务危机爆发以后，许多欧
3、洲国家为了尽快走出危机，重振财政，纷纷改变应对国际金融危机实施的减税政策取向，开始实施一系列的增税政策，相应提高货物和劳务税的比重，加强税收征管，节约征管成本，以应对高赤字危机，走出经济困境。高培勇（2006）指出，我国税收收入持续高速增长，所引致的若干重大问题，是我们在税制改革建设中所必须面对的。为应对金融危机，刺激本国经济健康发展，贾康（2011）认为，2011 年我国进入“十二五”发展时期，财税改革应在继续优化结构性减税的同时，适时适度实施合理的结构性增税，推进税制改革完善，使其更好地服务于经济平稳较快增长和经济发展方式转变。在优化税制结构方面，魏陆（2011）认为，扩大增值税征收范围是
4、我国“十二五”期间税制改革的一项重要任务，对于我国服务业发展、产业结构优化升级具有重要的意义，应在坚持渐进性改革原则的基础上，逐步扩大增值税范围，优先考虑生产性服务业；根据不同服务行业的具体情况，分别适用 17%和 13%税率等。 针对经济发展进程中社会贫富分化日益严重的现象，施正文（2011）指出，为解决收入分配格局中劳动报酬比例过低和居民收入比例过低的突出问题，需要高度重视税收调节在实现分配正义中的积极作用；应锁定在逐步提高个人所得税收入规模的基础上，侧重于强化其调节收入分配的功能，选择综合与分类相结合的课税模式；完善费用扣除制度，改革和优化税率结构；建立源泉扣缴与自行申报相结合的征管模式
5、，健全个人收入信息监控制度；加快税收征管法修订步伐。 在外部经济失衡、国内经济面临巨大转轨和升级的关键时期，学者们纷纷从不同的视角提出了各税种的改革建议。本文认为，目前，我们应全面认真梳理当前国内外经济现状，认清形势，前瞻、系统、全面地提出转轨时期我国税制改革的理念和框架，逐步构建助推经济、社会可持续发展的税制结构。 二、外部经济失衡下我国现行经济面临的挑战 在外部经济失衡的背景下，作为新兴经济体中最大的发展中国家，在经济快速发展时隐藏的困难逐渐显现出来，我国经济面临诸多前所未有的挑战。 （一）经济形势不容乐观，经济增长乏力，困难凸显 2012 年我国前三季度国内生产总值 353480 亿元，
6、按可比价格计算，同比增长 7.7%。其中，一季度增长 8.1%，二季度增长 7.6%，三季度增长7.4%。GDP 连续三个季度下滑，第三季度 GDP 增长 7.4%，创下 14 个季度以来的新低，并且是连续 7 个季度回落。预见未来，经济增速仍将难以恢复到危机爆发前的状况，经济的低速增长将会是一种常态。欧美危机爆发以来，企业景气指数虽然维持在景气临界值之上，但 2012 年三季度企业景气指数为 122.8，比二季度下降 4.1 点，其中，反映企业当前景气状态的即期企业景气指数为 119.7，比二季度下降 3.5 点；反映企业未来景气预判的预期企业景气指数为 124.8，比二季度下降 4.6 点
7、。2012 年三季度，企业家信心指数为 116.5，比二季度下降 4.7 点，信心指数均呈下降趋势。同时，我国制造业采购经理指数（PMI）一直在低位徘徊，2012 年 9 月，PMI 仍低于 50%的临界点为 49.8%，经济形势的现状与未来都不容乐观。与此同时，经过 30 多年的改革开放，我国地区、城乡、行业、群体间的收入差距不断加大，分配格局失衡导致社会财富向少数人集中，收入差距已经超过基尼系数的警戒线，由此引发的诸多问题已阻碍了经济社会的健康发展。 （二）投资驱动型增长依然占主导，消费拉动乏力，发展源动力不足 2012 年前三季度，消费对 GDP 的贡献率是 55%，在 7.7%的增长率
8、中拉动了 4.2 个百分点。前三季度经济能够保持稳定的“最大亮点”是资本投资的贡献率为 50.5%，拉动 GDP 增长 3.9 个百分点。为了改变经济持续低迷的现状，许多地方政府已纷纷推出大规模的经济刺激计划。据不完全统计，2012 年 7 月以来，已有 13 个省市发布大规模经济刺激计划或稳增长措施，涉及金额超过 10 万亿元，远超 2008 年中央政府的 4 万亿投资计划，其中，广东、天津、山西、重庆、福建、贵州的投资计划均超万亿元。2012 年以来，我国地方政府规划的投资超过十万亿元。就全国而言，前三季度固定资产投资增速为 20.5%，增速比 1-8 月提高 0.3 个百分点；而前三季度
9、固定资产新开工项目计划总投资增长速度达 25.7%，我国经济“投资驱动型增长”特征在金融危机之时，愈发突出。目前，我国内需仅占到整个经济的 30%-33%。在正常情况下，美国家庭消费占国内生产总值的 70%，英国占 63%，印度占 56%。我国内需比重亟待提升。如果经济增速仅仅依赖政府的投资之手，则难以避免投资效益低下，投资总额中的相当部分将转化为成本，投资的危险性将不断地叠加。一旦失控，不仅会造成公共设施的闲置和资源的大量浪费，一些项目出现呆账坏账现象，而且还会造成地方政府债务危机，进而发展为信任危机，最终动摇发展的基础和执政的根基。 （三）外贸出口不振，贸易摩擦加剧，外部“马车失灵” 据商
10、务部统计数据显示，2012 年前三季度，我国进出口总额为28424.7 亿美元，同比增长 6.2%。其中出口 14953.9 亿美元，增长7.4%，比上年同期回落 15.3 个百分点；进口 13470.8 亿美元，增长4.8%，回落 21.9 个百分点。从分季度看，一、二、三季度进出口分别增长 7.2%、8.5%和 3%。前三季度，三驾马车中的净出口对 GDP 的贡献率是-5.5%，下拉 GDP 负增长 0.4 个百分点。目前，我国的对外贸易依存度超过 0.25，同时，欧债危机难解，美国经济依然不景气。国际货币基金组织（IMF）预计，2012 年世界经济将增长 3.3%，低于 2011 年的
11、3.8%。其中， 发达国家增长 1.3%，低于上年 0.3 个百分点；新兴市场和发展中国家增长 5.3%，低于上年 0.9 个百分点，俄罗斯、印度、巴西和南非增长率均将低于 2011 年。世贸组织（WTO）预计，2012 年全球贸易增长率为2.5%，远低于 2011 年的 5%。在经济复苏没有明显起色、国内就业压力不断加剧下，一些国家贸易保护主义不断抬头，纷纷扶持本土产业，实施“再工业化” ，阻碍正常的国际贸易和投资活动，部分国家经贸政策甚至呈现“去全球化”的危险倾向。世贸组织监测，2011 年 10 月至 2012 年5 月，各成员国共采取 182 项新贸易限制措施，影响全球进口额的0.9%
12、。据英国智库经济政策研究中心（CEPR）的“世界贸易预警（World Trade Alert） ”项目监测，2008 年国际金融危机爆发以来，全球 40%的贸易保护主义措施针对中国。目前，我国出口产品受阻最大的依然是纺织、服装、箱包等劳动密集型传统产品，低端制造、低成本竞争、低附加值出口的“三低”模式长期存在，都将继续制约我国迅速摆脱外贸形势困境。 （四）要素成本快速上升，中小企业生存困难，民间投资低迷 在外部经济低迷的状态下，我国的要素成本仍处于上升态势。事实上，我国制造业正在遭受上下游“两头受压”局面。一方面，原材料价格居高不下，人力成本上升态势难以逆转。2008-2011 年，制造业城镇
13、单位就业人员平均工资年均增长 14.5%，制造业农民工月收入年均增长15%，生产成本高企。另外，由于市场环境恶化，产品出厂价格难以提升，甚至遭到打压。2012 年 8 月，规模以上工业企业实现主营业务收入576398 亿元，同比增长 10.2%。每百元主营业务收入中的成本为 85.47元。主营业务收入利润率为 5.31%。1-8 月份，全国规模以上工业企业实现利润 30597 亿元，同比下降 3.1%。8 月当月实现利润 3812 亿元，同比下降 6.2%。面对发达国家的“再工业化” 、新兴经济体“承接转移” 、国内“人口红利”逐渐消失的三大挑战，我国制造业走入了一个前有外资撤离、后有低成本“
14、追兵”的艰难时期。如前文所述，PMI 指数一直在低位徘徊，但从企业规模来看，大型企业 PMI 为 50.2%，比上月上升 1.1 个百分点，已重回临界点以上。然而，中型、小型企业 PMI 分别为 49.8%和 46.7%，仍然低于荣枯线以下，比上月下降 0.1 和 1.0 个百分点，中小企业生存的困境未能得到有效缓解。2012 年 1-9 月份，全国民间固定资产投资 159412 亿元，同比名义增长 25.1%（扣除价格因素实际增长 23.4%） ，增速与 1-8 月份持平。民间固定资产投资占固定资产投资的比重为 62%，比 1-8 月份下降 0.1 个百分点，民间的投资热情依然低迷。 三、内
15、外部经济失衡下我国现行税制的不适应性分析 自 2008 年中央经济工作会议以来，我国结合国内外经济形势推出了一系列税制改革，这些政策在扩大内需、保障民生和促进转型升级等方面发挥了积极的作用。然而，在看到成绩的同时，我们也注意到，税制改革多为应时之措，制度设计在全局、宏观、长远等方面的考量还存在许多欠缺，制度设计的硬伤依然存在，主要体现在以下几个方面。 （一）税费关系亟待理顺，税制规范性有待提升 伴随着经济增长、税收征管手段提高和通货膨胀等种种因素，我国税收收入始终保持了较快增长的态势。2008 年税收收入增长 18.8%；受金融危机短暂影响，2009 年降为 9.8%；2010 年税收收入增长
16、再创新高，达到 23%；2011 年仍然维持在 22.6%。2012 年，在 4 万亿刺激计划的政策效应逐渐淡出、国际大环境危机未解的背景下，国内经济增速回落，2012 年 1-6 月，全国税收总收入完成 54931.63 亿元，同比增长 9.8%。与去年同期相比，我国税收收入增速总体呈现大幅回落，1-6 月税收总收入增速比去年同期回落 19.8 个百分点。这表现在不仅与生产经营相关的主体税种收入增速普遍回落，而且其他小税种也存在不同程度的减收。在中央严格限购的政策下，土地财政也难以为继，各地方政府财政开始吃紧。为摆脱困境，各地方出现不同程度的突击征税，忽略地方经济发展的实际情况，强行“预缴”
17、寅吃卯粮，导致税收增幅与实体经济出现了严重错配。此时，非税收入也顺理成章地成为不少地方政府的“钱袋子”来源。虽然国家规定，自 2012 年 1 月 1 日至 2014 年 12 月 31 日的3 年内，对小型微利企业免征部门管理类、登记类和证明类行政事业性收费。地方政府为弥补财政资金的短缺，不是加大行政收费和处罚力度，就是巧立各种名目收费，有些企业甚至缴纳几十种杂费。由于附加税费的存在，不仅导致我国税收制度更加复杂，降低了征税的透明度，增加了税收的不确定性，而且也严重削弱了税制的科学性和规范性。 （二）税制结构失衡，间接税比重偏高 2011 年全国税收总收入完成 89720.31 亿元，同比增
18、长 22.6%。尽管税收收入规模不断扩大，调控作用不断强化，但是，整体税制设计的结构失衡问题仍未得到有效解决。2011 年国内三大流转税及进口环节增值税、消费税、关税收入之和占全部税收收入比重达到 67.9%，企业所得税和个人所得税两大所得税之和比流转税收入之和低了 40 多个百分点，仅为 25.4%；财产税方面，除车船税、上海和重庆试点的房产税外，几乎为零，税收收入主要来源于流转税（见图 1） 。这种以流转税缴纳为核心的税制设计，助推了纳税人以商品价格为通道，实现税收负担的转嫁，无形中加速了物价上涨，增加广大中低消费者的税收负担。流转税制度设计的累退缺陷，难以有效调节收入分配，无法缩小收入分
19、配差距，制度设计加剧了收入分配的不均衡。以流转税体系为主的税制结构还鼓励粗放型的经济发展模式。地方政府为了最大限度地筹集财政收入，偏好于上项目、办企业，特别是搞产值大、税收多的重化工业等污染严重的项目，以获取最大的税收套利。 另外，现行税制的纳税主体以企业单位而非自然人纳税人为主。2011 年，我国来自各类企业缴纳的税收收入占比高达 92.06%，来自居民缴纳的税收收入占比只有 7.94%。这种高比例、大规模的税收收入集中来源于各类企业，加重了企业的税收负担。随着税收收入的快速增长，企业的税收压力不断加大，难以轻装上阵，无法实现可持续发展。尤为甚者，中小型微利企业由于竞争和抗风险能力较弱，税收
20、环境更为恶劣，小型微利企业的生存空间狭窄，竞争压力加大，小型微利企业的发展面临严峻挑战。此外，这种重流转税、轻所得税和财产税的税制设计，难以有效调节收入分配差距，也难以缓解贫富分化不断加剧的矛盾。 （三）个人所得税建设滞后，收入调控功能弱化 2011 年个人所得税实现收入 6054.09 亿元，同比增长 25.2%。个人所得税收人占税收总收入的比重为 6.7%。从 2008 年 3 月 1 日起，我国进一步上调了个人所得税工资薪金所得费用扣除标准，从 1600 元提高到2000 元。2011 年 9 月 1 日起，又进一步将费用扣除标准提高到 3500 元，并将工薪所得个人所得税税率结构由 9
21、 级调整为 7 级，最低一档税率降为 3%，适用最高边际税率 45%的应纳税所得额由 10 万元降为 8 万元，在降低了中低收入纳税人的税收负担的同时，加大了个人所得税对中高收入者的调控力度，促进了社会公平。然而，我们也注意到，2011 年个人所得税占全部税收收入的比重不足 7%，较之去年还降低了 0.2 个百分点，收入比重明显低于西方发达国家和一些发展中国家，个人所得税收入规模偏小，没有真正发挥调控收入分配差距的功能。同时，现行个人所得税采用分类征收模式和以个人为单位的纳税申报设计，税收的横向和纵向公平难以实现。首先，采用分类征收模式，不同收入来源分别按不同的费用标准扣除，纳税人在同等收入水
22、平条件下因收入来源不同、税收负担迥异，难以实现横向公平。其次，以个人为独立的纳税单位，未能有效地考虑诸如家庭结构、健康状况、职业、年龄、教育、所承担的社会责任等因素的差异，而是单纯地扣除一定的费用标准，税收纵向调节的功能难以显现。此外，一些地方政府为了“筑巢引凤” ，吸引人才，把个人所得税当成“奖品” ，返还给高收入纳税人，个人所得税收入调控功能进一步弱化。 （四）流转税改革启动，措施仍需配套 2012 年 1 月 1 日起，上海市对交通运输业和部分现代服务业正式启动营业税改征增值税改革试点，旨在降低税负，促进第三产业的发展，进一步完善流转税制。随后，又进一步扩大了试点的区域。从实际运行情况来
23、看，试点的各项政策措施运行情况总体良好，小规模纳税人税负有较大幅度下降，大部分增值税一般纳税人的税负因进项税额抵扣范围增加而税负略有下降。但我们也发现，此番改革并不意味着试点行业内的所有企业都能获得税收成本减少的优惠，而之前普遍期待的“大减税”效果也需仔细研判。首先，试点的部分服务行业的企业购进的生产资料和劳务是来源于个人或不能开具增值税专用发票的企业或未纳入试点地区，无法取得增值税专用发票，导致应纳税额的计算只有销项税额，而无进项税额可抵扣，加重了企业税负。其次，对于一些试点运输企业，由于从未试点区域取得的路桥费部分无法获得增值税发票，也无法进行进项抵扣，导致税收负担大幅上升。此外，2009 年增值税由“生产型”转为“消费型” ，减轻了拥有电力设备、通信设备、专用设备等大型机械设备的企业的税收负担，但由于我国增值税覆盖面比较窄，转型对于大
