1、浅析中国农村信用合作社改革的制度变迁及改革思路摘要：本文基于中国农村信用合作社改革进程结合当前农村金融改革的重点和难点问题，总结了了农村信用社改革三个方面的特点，并浅析了相关改革思路。 关键词：农村信用合作社；合作制；改革 农业是立国之本。中国历来是农业大国，虽然从建国以来直至今天，世界形势瞬息万变，我国亦在改革开放中开始了现代化工业化城镇化的征程，但农业对于我国在世界上立足、谋求自身发展的战略性地位却从未动摇，农民在城镇化过程中是否能公平收益决定国家长治久的决定性因素之一，农村是评价我国现代化成就的关键性指标。 党的“十八大”报告提出了“四化同步”的发展战略，即坚持走中国特色新型工业化、信息
2、化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。十八大之后，党中央、国务院又把新型城镇化建设列为我国经济社会发展的重中之重。在这样的历史背景下，农村金融，作为三农的基本组成要素，在促进“三农”发展的和新型城镇化建设的过程中将继续发挥农村血脉的不可替代的作用。 实际上，自建国以来，农村信用合作社就一直在农村金融中占据主要地位，这一现状将会在相当长一段时间内在大部分地区持续下去。所以，对中国农村信用合作社的关注重要且必要。 一、中国农村信用社产生、发展与改革 中国的农村信用合作社早在新中国成
3、立以前的 20 世纪二三十年代就作为一种新兴的农村金融借贷机构迅速发展起来，打破了以往就是借贷体系一统天下的局面。但由于种种原因，其力量依然微弱，不能与传统的借贷力量想抗衡。 1951 年，党中央召开全国第一次金融工作会议，决定在全国范围内饰板农村信用合作组织。随即，农信社破土而出，为新中国农村金融事业发展拉开了大幕。在中国人民银行 1955 年 1 月 14 日颁发的农村信用合作社章程（草案） 中对信用社的性质和任务作出了明确规定：“信用社是劳动群众根据自愿原则组织起来的资金互助组织。其任务是在中国农业银行的指导与监督下，举办储蓄、存款、发放低利贷款、为农村生产服务；扶持农业（渔、牧） 、手
4、工业生产互助合作的发展，与高利贷经济斗争” 。1957 年，由人民银行管理的农村信用合作社发展到 10.3 万家，几乎乡乡都有。 1958 年至 1979 年，农村信用合作社现实下放给人民公社管理，后来又进一步下放给生产大队管理，随后移交给农民管理，再后来回到人民银行的管理下，1979 年划归农业银行领导，逐渐走上“官办”道路。 1980 年至 1996 年，农业银行代管。当农村经济体制改革起步时，农村信用合作社实质上已经演变为国家银行在基层的机构。1980 年，改革试点启动，1984 年全面展开。 1996 年，国务院发布关于农村金融体制改革的决定 ，确定改革的核心是把农村信用社逐步改为由“
5、农民自愿入股、社员民主管理、主要为入股社员服务”的合作金融组织。农村信用社与中农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别有农村信用社县联社和中国人民银行承担，按合作制原则加以规范。 2000 年至 2003 年，农村信用合作社股份制改革在江苏率先展开，以县为单位统一法人改革，在推进产权改革方面迈出实质步伐。 2003 年，国务院下发深化农村信用社改革试点实施方案 ，指出要“按照明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方支付负责的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社
6、区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持弄农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展” 。同时，8 省（市）改革在刚成立的银监会的领导下展开，直至 2006 年，全国农村信用合作社全面融入改革大潮。 综上所述，我们可以总结出中国农村信用合作社改革的三个特点：第一，中国农村信用合作社自其产生伊始，就以为中国“三农”服务为目标，随历经多次改革，这一定位始终在中央的政策性文件的表述中只有加强，没有改变；第二，改革围绕着产权制度和管理体制这两大问题展开，并且实现了侧重点由管理体制改革向产权制度改革的过度，说明改革越来越务实，改革的实质性越来越强；第三，改革有一
7、定成效，但问题仍旧很多。 二、中国农村信用社的几点实质性问题 1、 中国农村信用合作社从来都不“合作” 根据国家劳动组织 1994 年定义，合作社是一个组员组织在一起的民主的组织形式、一个具有共同目标的协会。社员同等出资、共同承担风险、共同受益、并积极参与其活动。1998 年的国务院转发中国人民银行的通知把合作制原则解释为“自愿入股、民主管理和主要为入股社员服务” 。虽然从 1951 年中国农村信用合作社建立开始，农信社始终顶着“合作”的头衔，但无论从国际上对合作组织的定义还是我们自己对合作给出的定义来看，中国的农村信用合作社却是从来都不“合作” 。 第一，中国农村信用合作社并不是社员自愿入股
8、组织起来的。中国农村信用合作社的发起成立与贴着社员标签的中国农民并没有太大关系，而是如同建国初期的其他产业行业一样，在一纸行政命令的要求下强制性建立起来的，农民在缴纳入股费的时候并不明确也没有条件明确自己作为社员的权利与义务，这也是中国农村信用合作社产权不清的前因之一。 第二，中国农村信用合作社实行的是行政化的管理，而并非社员自主民主管理。在改革历程中，农村信用社的直属上级几经变更，从最初的人民银行，到人民公社，再到农业银行，最后到现在的省级信用联社，没有哪一次变革是在民主自愿的基础上开展的，信用社资金的绝大部分来自于国家每年的政策性财政拨款，而仅有微乎其微的社员股金这一现实也许可以做出某种程
9、度的解释。 第三，中国农村信用合作社的宗旨也不主要是为入股社员服务。农村信用合作社自产生之初就承担了服务中国农业农民的政策性职责，发展至今社员们入股的资金似乎连象征性的意义都失去了， “充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持弄农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展”才是农村信用合作社的真正宗旨。 从以上三点可以看出，中国的农村信用合作社虽然号称“合作” ，但其合作的部分几乎可以忽略不计。 2、产权不明确。 农村信用合作社经过几十年的发展，谁是农村信用社的主人，出现风险损失由谁承担，越来越说不清楚了。现存的有几种说法： 第一， “国家说” 。这一说法的主要根据是农村
10、信用社经过几十年的发展，农村信用社已经成为国家金融体系的重要组成部分，农业性用合作社在依靠国家信誉进行金融活动。如果没有国家信誉的支撑，农村信用合作社根本发挥不了现有的金融功能，承受不了市场的竞争和损失，特别市信誉的损失。 第二， “集体说” 。此说延续了计划经济时代的说法，即农村信用合作社是集体性质的金融组织。但是，就目前而言，这个“集体”有谁组成恐怕谁也说不清楚。 第三， “社员说” 。即：归入股社员所拥有，问题是这个“入股社员”是原始社员，还是新社员？这些新老社员是否真正履行了股东的义务与责任？此其一；其二，历史上的盈余瓜分还可以协商，历史上的亏损和政策性亏损如何让新老股东承担？职工社员
11、居于什么样的地位和作用？历史和现实中的职工社员应该享受什么样的权利，承当什么样的责任？又该如何划分？等等。 3、农村在合作社中的分量还占多少？ 中国农村信用合作社虽然从来不曾真正“合作” ，但是“农村”二字却是名副其实。至今，在中国广阔的农村腹地，农村信用合作社仍是最主要的支农金融组织之一，它最贴近农业、农村、农民，是农村金融的基础力量，处于金融的最前沿阵地，为建国以来尤其是改革开放以来的农村经济的改革与发展提供了有力保障。其在我国农村金融体系中的基础性地位以及重要作用是不言而喻的。所以，在历次改革过程中，政策文件都把加强农村信用合作社的支农力度作为出发点。 然而，股份化的改革措施与这一目标背
12、道而驰。 建立在股份制上的农村信用合作社不仅摘掉了“合作”的帽子，同时也必然会违背农村信用合作社服务“三农”的初衷。股份化改革后的信用合作社虽然明晰了产权，效率无疑会提高，但其内在的盈利导向必然会导致资金的投放从最需要的地方农村流到次需要的地方城市，作为具备公共组织性质的信用合作社与市场参与主体的个体利益最大化是矛盾的，这将导致农村信用合作社支农政策性功能的弱化甚至丧失。 农村金融机构体系必须实现多样化，建立包括政策性银行、商业银行、信用社、商业保险公司和证券机构在内的多层次机构网络；提供包括存贷款、证券融资、证券交易、财产、人寿和再保险和支付结算等中间业务在内的多样化金融工具是现代农业的标志
13、之一，也是实现从传统农业向现代农业过度的关键性的辅助工具。但是，是否一定要通过行政命令勒令农村信用社转制来实现这一多元化的目标呢？不是。改革发展直到今天，不论是从外部渗入的还是从农村内部发展起来的金融组织，比如邮政储蓄银行和民间信贷等等，规模数量等都不容小视，所以与其通过股份化改革把农村信用合作社商业化来与这些刚刚成长起来的民间金融竞争，还不如放手让这些民间金融发展起来，让它们把多元化的责任自发承担起来。如果执意进行农村信用合作社股份制改革，不仅对这些民间金融造成打击，同时带来的另一个问题是，农村信用合作社一直以来承担的支持“三农”的政策性责任的空缺由谁去补？推倒已有的虽不完善的体系而试图建立
14、新的体系，与对原有体系的改革这二者之间，成本孰高孰低，不言自明。 三、改革思路 综合以上考虑，笔者对中国农村信用合作社的改革提出了几点看法：1、明确自身定位，从商业银行竞争中推出，执行政策性功能，商业功能由民间资本补充 中国的农村信用合作社不论从产生还是从其 60 年累积巨额坏账而不倒的角度，它都是政府的政策性支农工具，这也是它存在的意义之所在。虽然在执行政策方面可能由于管理体制上或者其他方面的问题，并没有取得政策设计者所设想的效果，但是不容否认，农村信用合作社在促进中国农村经济发展方面所起的作用是巨大的，尤其在民间金融还没有蓬勃发展的时候，农村信用合作社几乎是农民唯一可用的融资渠道。同时，其
15、他任何组织目前并不具备替代农村信用合作社贯彻执行政府政策的能力。因此强化农村信用社的政策性定位，才是真正正确的做法。 2、当下已有的转制成功的商业银行将其分离，消除其支农责任与商业银行盈利本质的矛盾，促进其发展 目前已有一部分农村信用合作社成功实现了股份制改造，实质上已经变成了商业银行，这些大部分是处于富裕地方的农村信用社或者是改制较早的地方的信用社。对于这一部分已经实现了股份化的信用社，应该将其从现有的信用社管理体系中剥离出去，不要求其承担与其产权不相符合的支农责任，放手促其壮大。至于这些农村信用合作社股份化后留下的农村金融的空缺，应根据各地情况，做出调整补充。 对于剩下的那些不具备股份化改
16、造条件的农村信用合作社应明确并强化其支农的政策性定位，并进一步探索更好实现其职能的体制与制度。3、 回归合作，明确产权 明确定位，放弃股份制，但改革还是要继续，也许我们可以把目光集中于一直名不副实的合作制。国际经验表明，在许多发达国家，合作金融仍然是各国金融业中不可或缺的生气勃勃的重要组成部分。合作金融的必要性和存在生存、发展的空间就在于弱势群体可以通过团体合作、资 金联合的方式，实现互助，解决单个社员不易解决的经济问题。现在，在我国广大农村地区，金融服务业面临的现实是：商业银行战略转向、机构网点收缩；政策性 银行无力直接伸到最基层去顾及农户的金融需要；农村信用社也面临重组、改造，甚至撤并；民
17、间借贷、地下钱庄日渐活跃。因此，完全有必要发育一大批农民自己的真正意义上的农村信用合作组织。产权规范的合作制，更适合农信社的发展，其所体现出来的优越性也不亚于股份制，因此当前农信社体制改革的重点应放在产权规范而不是股份制改造上。要对现有农信社产权重新界定，明确并落实出资者的权利与义务，使社员利益与农信社利益结合在一起，真正做到自主经营、自负盈亏。 综上所述，作为中国农村金融关键性一环的农村信用合作社应该在改革中明确自身的定位，政策主导机构采取促使其停止向向商业银行转变的措施，引导其重新回到农村，回到为“三农”服务的目的上来，真正实现名副其实的合作制，清晰产权，再在这一基础上探索行之有效的管理制度，促进中国农业的发展，农民的富裕。 （作者单位：国家开发银行政策研究室宣传一处） 参考文献： 1谢平.中国农村信用合作社体制改革的争论 ， 金融研究 ，2001（01） ； 2贾晓辉.农村信用合作社面临的问题与改革思路 ， 人力资源管理 ，2011（1）
