1、山东半岛蓝色经济区海域使用管理的几点法律思考摘 要：山东半岛拥有丰富的海洋资源，海域使用管理是山东半岛蓝色经济区发展的重要环节， 物权法 、 海域使用管理法和山东省海域使用管理条例与其他相关方面政策法规相结合，已经基本形成了有关海域使用方面的法律法规体系。但目前山东半岛有关海域使用的问题仍然存在，在解决纠纷机制、海域使用权流转以及海域登记制度等方面都有待进一步完善。本文通过对山东半岛蓝色经济区海域使用管理相关法律及现状的分析，提出存在的问题并从法律方面提出相关完善措施，以期对山东半岛蓝色经济区更好更快的发展有所帮助。 关键词：山东半岛蓝色经济区 海域使用管理 海域使用权 法律对策 山东的蓝色经
2、济可谓是山东经济发展的领头羊，而蓝色经济发展和规划的着重点便是海洋经济。山东省沿海内水面积为 5.26 万平方公里，领海面积 1.31 万平方公里，海洋毗邻区面积 1.52 万平方公里，专属经济区面积 5.94 万平方公里。如此丰盈的广阔海域蕴含着无限潜力和经济效益，让蓝色经济充满活力。要发展山东半岛的海洋经济，更好的发挥蓝色经济优势，海域的使用和管理无疑是至关重要的。所以，对目前山东海域使用情况存在的问题进行分析并提出完善措施，进一步加强海域使用管理的法制保障，山东半岛蓝色经济区的长远发展具有重要意义。 一、山东蓝色经济区海域使用管理相关法律规定 1.海域使用管理法 2001 年 10 月，
3、全国人大常委会审议通过了中华人民共和国海域使用管理法 ，明确规定海域属于国家所有，并专章规定了海域使用权。海域使用管理法的颁布是我国海域物权制度的重大完善，这部法律首次规定了海域使用权，使国家可以利用私法的手段进行调整。 海域使用管理法第 3 条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。 ”该条进一步明确和肯定了国家的海域所有权以及公民和法人的海域使用权。 该法根据用海方式的不同，进一步划分了海域使用权的类型，将其分为养殖海域使用权、拆船海域使用权、旅游海域使用权、娱乐海域使用权、盐业海域使用权、矿业海域使用权、公益事业海域使用权、港口
4、海域使用权、修造船厂等建设工程海域使用权。这样的划分使得海域使用更加明确，管理和使用效率也得到提升，从法律的角度更好的保障了海洋安全。 海域使用管理法的制定，用法律的手段规范了海域开发利用活动，促进海域的合理开发和可持续利用，实现海洋经济可持续发展。 2.物权法 物权法的颁布使海域使用管理方面的法律法规体系基本健全。该法第 46 条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有”第 122 条规定：“依法取得的海域使用权受法律保护” 。海域第一次与矿藏、水流并列规定，在国家基本法律中明确作为重要的国有财产。物权法将海域使用权界定为典型的用益物权，这便与土地使用权等用益物权相并列，是一种新的的权利类型。
5、物权法第 123 条：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。 ”该规定进一步明确了养殖权和捕捞权的用益物权属性，使其具有法律效力。 海域物权法律制度上升到物权法进行规定，也就上升到国家基本民事法律层次，把海域这种自然资源转变为民法上的不动产，有利明晰海域权属，定分止争，运用市场手段配置海域资源。 3.山东省海域使用管理条例 该条例充分总结和吸取了 1998 年山东省海域使用管理规定实施以来海域使用管理工作的成功经验和有益做法，特别是总结和借鉴了国家和辽宁、福建、广东、海南、广西等省级海域使用管理示范区的实践经验。同时，还组织考察了部分发达国家在海域使
6、用管理中的一些具体做法和经验，力争与国际海域使用管理接轨。 山东省海域使用管理条例第十一条规定：“海洋行政主管部门应当根据经批准的海洋功能区划以及当地经济和社会发展状况，海洋环境保护和海上交通安全的要求，编制海域使用规划。编制海域使用规划应当坚持总量控制、提高利用效率和可持续利用的原则，统筹安排各类、各区域用海。 ”该条的制定建立了山东海域使用规划制度。 山东省海域使用管理条例第二十九条规定：“海域使用权人在批准的海域使用年限内，可以依法转让、出租、抵押海域使用权。但法律、法规另有规定的除外。 ”该条不仅肯定了海域使用权的物权性质，还可以加快海域使用权的市场流转速度，使海域资源得到可持续的合理
7、开发利用。 除此之外，该条例从海域使用规划、海域使用权的取得、海域使用金等几个方面对山东海域使用管理进行了规范，并确立了海域使用许可和海域有偿使用制度，将海域使用权上升到与土地使用权同等重要的地位，从而将海域使用纳入到了法制化管理的轨道，保障了山东省海域使用管理的有序进行，有力地维护了国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进了山东省海洋经济的可持续发展。 二、山东蓝色经济区海域使用现状分析 1.建立了海域使用权制度 到 2008 年，山东省已发放养殖用海海域使用权证书 8000 多本，个人、渔民专业组织、村集体、渔业公司获证数量各占使用权证书发放总数的 1/4 左右，涉及上百万名渔民。荣成
8、、莱州、长岛 3 个县（市）海域使用权抵押贷款总额超过 13 亿元，有力促进了海水养殖业的发展。此外，随着海域使用权物权性质的确定和地位的提高，山东一些上市公司把海域使用权作为增资扩股的重要依据。 据山东省海洋与渔业厅 2011 年 12 月发出的公告显示，威海华东重型装备有限公司船厂工程、青岛董家口大唐码头（一期）工程、山东省寿光市羊口中心渔港工程、日照港石臼港区西防波堤工程、东营滨海生态城广利河防洪北堤工程、海阳蓝岛海洋工程有限公司海洋工程制造项目、蓬莱大金重工有限公司海洋工程装备码头项目等十余个项目的海域使用权变更登记申请已经审查同意，予以变更登记。山东半岛海域使用情况总体良好有序，建立
9、了有效的海域使用管理秩序。 2.实现通过法律手段进行海域管理 依法治国的治理国家基本方略体现在海域使用管理中，就是运用法律手段管理海域使用，依照国家的法律建立海域使用管理的法律秩序。法律具有普遍性和强制性，运用法律手段来规范海域使用各方的行为，可以保证依法有效的进行海洋管理，建立公正有序的海域使用管理秩序。这种融合适应了海域使用管理的需要，也符合现代海洋事业发展的要求。通过法规或行政规则而预先规定实施行政目的的方式，将该机构的典型运作方式公之于众，在许多情形中也都是可能的。海域使用的范围和内容很广，包括国家与使用者之间的关系、管理者与被管理者之间的关系以及涉海各部门之间的关系等，涉及着各种社会
10、经济关系领域，这些都需要用法律来调整所形成的关系，规范主体之间的行为。 山东是第一个省级获国务院批复海洋功能区划的省，目前在海域使用管理方面已出台山东省海域使用管理条例等法规。在海域使用管理示范县建设过程中，各地区不断创新思路，探索出了海域使用权拍卖等新办法。山东沿海各市海洋与渔业局依参照物权法 、 海域使用管理法 、 海域使用权登记办法等法律法规，针对山东半岛蓝色经济区的具体情况，在海洋管理海域使用中因地制宜，充分利用法律手段有效的规范和监督了山东海域的使用管理，进一步保障了海域使用管理的科学性。 3.海域使用权抵押政策逐步完善 2011 年 5 月 6 日，山东省金融工作办公室、省海洋与渔
11、业厅、人民银行济南分行、山东银监局四部门联合下发了山东省海域海岛使用权抵押贷款实施意见 ，率先在全国启动了无居民海岛使用权抵押贷款工作，该意见明确了海域海岛使用权抵押贷款的范畴，并规定了抵押贷款的申请条件、办理程序和要求。 青岛威海等地充分发挥海域使用权抵押在盘活资产、保障信贷、促进生产等方面的积极作用，积极探索开展海域使用权抵押贷款，为渔民、企业发展提供资金支持，受到企业渔民群众的普遍欢迎。为了更有效的拓宽企业融资渠道，帮助企业解决融资困难，各市海洋渔业局等相关部门积极与金融机构沟通协调，探索性地开展海域使用权抵押贷款融资工作，有效地缓解了企业融资难的问题。 三、山东半岛蓝色经济区海域使用管
12、理中存在的法律问题 目前在山东省，海域使用权制度已经建立并得以实施，在海域管理中的法律层面也已明确。但是在实践中，海域使用管理的法律保障仍不够完善，比如在山东省烟台长岛县发生的海域使用纠纷，相关法律空白及漏洞仍然存在。结合山东半岛蓝色经济区的具体情况，笔者认为主要存在如下三方面问题。 1.海域使用权纠纷解决机制有待完善，使用权人的救济途径较弱 为了贯彻实施中华人民共和国海域使用管理法 ，规范海域使用权争议调解处理工作，保护海域使用权人的合法权益，国家海洋局在 2002年制定了海域使用权争议调解处理办法 ，这也是目前山东省解决海域使用权纠纷的主要依据。 随着山东半岛海洋经济的发展，海洋产业的规模
13、日益壮大，海域使用权市场也在逐步建立和完善。但这也伴随而来了诸多问题，由此产生的海域使用权纠纷越来越多。在这些纠纷中，大部分是可以由我国现有的相关法律法规解决，可仍有一些依靠现有的规定很难对纠纷做出合法合理的处理。由于海域使用权是一种新型的权利，现有法律法规对海域使用权纠纷仍缺乏专门和系统性的规定，加之现有的很多相关规定也已无法有效的处理和解决日益复杂的海域使用权纠纷。这诸多因素叠加起来，就使得很多使用权人无法获得更为确切和明确的法律途径来保护自己的权益，寻求救济也困难重重。这对山东发展海洋经济，发挥山东半岛蓝色经济区海洋特色和优势是极为不利的。没有良好的平稳的政治和群众环境，经济的发展也必然
14、会受到制约。所以，进一步完善相关纠纷解决机制，明确使用权人的救济途径是十分必要的。 2.关于海域使用权流转制度的法律规定较为笼统，难以解决流转中的相关问题 在海域使用管理法中，对流转形式已有规定，明确了海域使用权人可以通过合并分立、与他人合资合作经营、转让、继承等形式流转海域使用权。在国家海洋局制定的海域使用管理规定中，对海域使用权的招标、拍卖、转让、出租和抵押等具体流转形式以及它们相应的条件也有规定。但是，这些规定主要是从强化海域使用权流转管理的角度出发，规定内容偏重管理层面，缺乏对海域使用流转权利人自身利益的保护，对权利人的指导性和指引性不够。 由于海域使用申请的审批，是按照其使用的类别和
15、使用数量分级审批的，县级以上的人民政府各有其审批的权限。原则上海域使用权证书的颁发，哪一级政府审批就由哪一级的政府颁发。 海域使用管理法规定了国务院和沿海地方政府的审批权限，所以第十九条只规定国务院和地方政府审批与颁发情况的。沿海地方县级以上人民政府的审批权限划分，则按照该法第十八条的规定：“前款规定以外的项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。 ”这个就将省级政府、地级市或地区、县和县级市政府的审批权限，转嫁给沿海省级人民政府，有它们根据自身情况因地制宜的规定。但山东对于此规定却没有很好的承接和实施， 山东省海域使用管理条例中关于此方面的规定并不详细具体。 3.海域使
16、用权登记中存在诸多问题 不动产的登记具有公示和公信的效力，一旦出现登记错误，不仅使不动产登记的公示力和公信力受到影响，同时也损害了交易当事人和其他利害人的权益和利益。 （1）主体相对狭窄。依据海域使用权登记办法的规定，造成登记错误有两种情况：一个是当事人提供虚假材料，另一个是登记机构有错误。提供虚假材料致使登记机关错误的，当事人是赔偿的主体这毫无疑问，但因登记机关的过造成登记错误的情况，要如何进行赔偿，对谁进行赔偿，这仍然存在争议。 依据海域使用权登记办法的规定，如果行政主管部门因审查疏忽导致错漏登记或表征不符，给海域使用权人造成损失的，应当承担赔偿责任。与物权法第 21 条关于登记机关赔偿的
17、规定相比， 海域使用权登记办法中的受偿主体范围要更加狭小，仅就海域使用权人的责任作出了规定。不动产登记主要有两方面的作用：一方面是将权利人的权利登记在册，另一方面是在交易时使公众可以信赖这种公示的效力。所以，基于登记错误的原因会给海域使用权人带来损失，同样也给交易相关人带来损失。可见， 登记办法中的主体范围相对过窄，这对保护海域使用权流转过程中的交易安全是极为不利的。 （2）责任救济不明确。比较物权法和海域使用权登记办法两者的规定不难发现， 物权法第 21 条中提到的登记机关的代位赔偿实质是一种民事赔偿。这是因为该行政机关在赔偿之后要追究责任人的责任，如果是登记机关的错误，应当承担的是国家责任
18、，如果是申请人的责任则应向申请人求偿。由此可见，代位赔偿是一种无过错的代位责任，且只能民事责任的范畴，只要是登记机构因登记错误给他人造成损害的，登记机构便应当承担相应的赔偿责任。而根据海域使用权登记办法第 22 条的规定，登记机关承担责任的性质应当是一种国家责任而非民事责任，并无代位赔偿的问题。这种国家责任是一种典型的过错责任，只有在符合两个要件时才需赔偿：一是行政主管部门因审查疏忽导致错漏登记或表征不符，二是给海域使用权人造成损失，两者皆要具备。这就排除了其他很多情况下登记机关的赔偿责任，比如在第三人利用伪造的文件对工作人员隐瞒事实骗取登记的情况下，受害人就无法得到救济。 四、完善山东半岛蓝
19、色经济区海域使用管理的法律对策 1.完善海域使用权纠纷的解决方式 目前现有的海域使用权纠纷的解决方式是协商解决、行政机关调解解决和诉讼，而向人民调解委员会申请调解和向仲裁委员会申请仲裁的解决方式并没有纳入到其中。要想更好的解决因海域使用产生的纠纷，应当拓宽解决方式和解决途径，在法律和政策等多方面进行完善。 针对日益出现的新型复杂的海域使用权纠纷案件，一个重要方面就是建立健全海域使用权纠纷解决方式的多元化，这不仅可以降低海域使用权市场健康发展的成本，提高海域资源的利用效率，同时能够更好的促进海域使用权市场的发展完善，使其合法、有序的发展。 2.进一步完善山东地方立法中关于海域使用权流转制度的规定
20、 基于目前山东蓝色经济区发展海洋经济的背景和海域使用需求，海域使用权流转相关规定应当从公权与私权双重保护视角，构建科学的内容体系。可以从以下两个方面进行考虑： （1）流转形式和流转范围。首先，要想更好的指引海域使用权人保护自身的权利，可以适当增加流转合同条款，通过合同的形式来约束当事人的权利义务。其次，在转让范围及条件的规定中，应增加与海洋经济发展目标相一致的鼓励性条件，同时对流转范围的管理权、海域用途的限制条件以及违规行为的限制条件等限制性条款可适当调整。这对促进海域积极流转和海域资源的开发管理都有着重要意义。 （2）确立海域价值评估和流转补偿规则。要以规范科学的评估机制来保障海域使用权流转的公平稳定，明确海域价值评估主体的资格准入，同时，对评估所遵循的标准和程序以及价值认定的依据和程序等进一步细化。在违法评估的处罚与处理和争议的解决方面要与实际结合，做到处罚有理有据。还需要考虑海域传统经营长期形成的历史因素，注意所有权、使用权和承包权等多种权利层次的主体特点，立法应当区分不同情况，因地因时的规定不同的海域使用权补偿主体。 3.完善相应的登记制度 完善的公示制度是实现国家监控功能的重要保障。要进一步完善海域使用登记制度，首先需要改变将登记作为行政管理手段的观念，明确
