1、完善基层机构监督体系和纪检监察特派员制度研究【摘要】本文通过对银行基层机构体系和特派员制度的分析，阐述存在的问题，从而完善改进措施，并提出如何提升基层机构监督体系和纪检监察特派员制度等有效建议。 【关键词】基机构 体层系 特派员 制度 建设银行在经历了重大金融体制改革后，为加强金融创新，提升市场竞争力，强化风险管理，为努力打造“国内最佳，国际一流”现代化银行注入了活力。但是在业务不断发展的同时，不可避免会产生一些新的矛盾和新的问题，突出反映在一些基层机构和部门管理体制仍需完善。监督机制存在弊端，若不加以规范化管理，势必制约业务发展和妨碍案件防控工作的开展。因此，完善基层机构监督体系和纪检监察特
2、派员制度，对纪检监察工作有着重要的意义。笔者就实际现状谈点认识。 一、基层机构监督体系构架状况及简要分析 1.从外部监管看，金融监督体系，又称监督体系，是指一国在中央政府领导下，对商业、专业金融机构经营行为进行宏观调控、监督、管理的制度、机构和组织，属于上层建筑范畴，在我国行使监督职权的机关有中国人民银行、证监会、保监会、银监会等。其中，人民银行是监督体系中的主体。完善的金融监督体系对国家经济发展、降低失业率、抑制通货膨胀、完善出口创汇、增强国际收支，具有决定性的作用；对降低和减少金融风险，维护金融市场秩序，制止、杜绝法违规违章行为，发挥着重要作用。作为金融监管法律依据的是中国人民银行法 、
3、商业银行法 、 票据法 、 保险法 、 证券法等金融法规已先后出台，并逐步形成较为完善的金融法律法规体系。尽管人民银行以及证监会、保监会做了大量工作，也防范和化解了不少金融矛盾和问题，但从近几年的金融运行效果来看，我国金融监管的绩效仍是不尽人意，一些消极金融现象屡禁不止，时有泛滥和反复。如出现了商业贿赂、高利吸存、员工参与民间借贷、非法金融活动、违章违规行为十分猖獗，个别金融机构不良资产比例居高不下，非法融资现象严重，支付风波时有发生。因此，改变目前较为低效的金融监管现状，面临的任务和形势艰巨而迫切。 2.从内部监管看，建设银行不断改革深化，通过调整重组和并合，加强了基层机构中间环节的监督和管
4、理。建设银行是以一级法人下的三级经营管理体制的模式，并构建以平行作业管理模式为基础，通过各项业务岗位制约和团队合作平衡风险与回报，实现业务发展与风险监管在业务过程中有机统一。建设银行内控三道防线的建设是全面风险管理体系构建的基础。即：“第一道防线”既是业务经营的直接经办者、规章制度的执行者，又是操作风险的所有者，承担着“御风险于行门之外”的经营职责。 “第二道防线”的后台管理职能部门负责业务准入和流程规范，肩负“灭风险于萌芽状态”的把关职责。 “第三道防线”的纪检监察、法律合规、审计等内控监督部门，履行“查风险无处遁迹”的监督职责。建立委派会计主管、兼职风险经理、派驻纪检监察特派员等管理平台，
5、形成防范风险相互补充、前中后台“三位一体”监管模式，会计主管与基层机构人员实行平行作业。风险经理参与合规、内部审计部门关注过程控制及整改效果，跟进业务的风险控制状况，使风险监管更贴近市场，为业务发展提供合理科学的支持与服务。纪检监察工作既履行再监督职责，又按照“源头治理，注重预防”的原则，参与第一道和第二道防线的风险防控，并提供有力的执行力保障。纪检监察特派员现场检查督办，对发现的问题及时指出通报，有力防范了风险。同时，通过完善内部监管组织及岗位体系，强化监管方式，改进监管手段，健全监管激励约束机制，促进平行作业的有效实施。系统优化，由人控变为机控，加强风险可控的能力。 3.从近几年发生的金融
6、案件情况看，基层机构负责人、客户经理多为案件主体。从金融案件突出的特征表现来看，全部为内部人员或者内外勾结作案，九成左右发生在基层机构，80%以上的案件都是因为“有制度而没有严格执行制度”造成的，不少案件不只是一个部门、岗位或环节违规操作，而是多个部门、岗位或环节不严格执行制度而造成。随着金融创新步伐加快，基层机构案件越来越多地威胁到银行的正常经营，也会影响到国家金融体系、金融市场的安全和稳定。因此，加强和预防基层机构案件风险，是银行亟待研究解决的重要课题。 4.监管目标较高，监管人员执业素质相对较低，不能保证监管的高质量。人民银行法规定，我国金融监管的目标是维护金融业的合法、稳健运行。这个目
7、标虽然不能反应监管的全部内涵，仍然体现当前人民银行监管任务的艰巨性，也体现了商业银行案件防控工作的重要性。在新形势下，切实保护公众利益，维护国家金融秩序，保证货币政策的顺利实施都应作为重要的监管目标。然而，现有从业人员的知识准备、知识结构不合理，知识更新的速度与监管目标的高标准和任务的艰巨性相比之下，存在较大的差距，跟不上监管工作的步伐。所以，加强员工的学习颇为紧迫。 二、基层机构管理存在的问题 1.监督乏力，力度不足，整体联动作用发挥仍有欠缺，监督信息未达到有效共享。基层机构一直是防控案件的重点领域，被视为“重灾区” ，案件的发生、形成与社会经济环境、金融政策变化有着密切的联系。从实际而言，
8、涉及银行案件多发生在基层。其主要原因是，制度虽不断在健全，但在制度的执行力上不到位。第一，在实行一级、二级分行管理体制后，仍需重点考虑监督的因素。首先，缺乏足够的监督意识。由于基层机构一些部门，不再是单独存在的管理部门，只是一个业务部门或业务分支机构，即使有管理之职也只属一般代行。如今，一级、二级分行管理体制的权力集中化，必然形成集权管理的权利垄断行为，基层机构部门失去了应有的监督功能，这必然会产生重业务、轻管理；重经营、轻监督的思想，使监督的意识大为降低。第二，人员配备不到位，监督机制得不到保障。职能部门大幅度裁员，并将各职能部门并合，仅保留了一至二名具体负责行政事务的管理人员，而原经营范围
9、仍未改变，涉及面广，工作量大、任务重，一人兼多职多责的现象十分突出。如有的行业，既是负责全面工作的责任人，又是从事业务工作的职员，不得不将主要精力摆在业务上，无力顾及其他方面的工作，只好疲于奔波，监督难以达到应有的效果和力度。第三，监督形式减弱。随着金融管理体制改变，基层机构部门由直接的监督方式，转为间接的监督形式，事前监督和转为事后稽核的制度，由经常性检查督促，变为上级管理部门定期性或周期性监督。一些本应及时发现和纠正的问题，因监督环节的制约，而不能得到有效的落实，不利于内管内控各方面的工作开展。第四，责任不明。案件是由多方面因素构成，不能简单地认为只是一般经济案件。而基层机构部门在开展具体
10、业务中，除要防止职员在经营中操作风险等案件发生，也要预防因不尽职责发生的违规行为。由于一级、二级分行管理与基层部门监督环节脱节，一旦出现问题，责任不明。 2.业务面拓宽，监督机制迟后，一些业务交叉点的风险控制机制欠缺，措施滞后。随着金融体制不断改革，基层机构的业务范围不断增大，发展势态迅猛，而监督管理呈现出另一种相对滞后局面。为了适应经济发展和拓宽业务的需要，大量充实一些临时雇用职员，将经营权委托他人，未能形成完整的监督机制，管理形式粗放不配套，监管力度迟后等。如在实际中，监督方式单一，缺乏预见性、系统性和规范性的监督措施，存在“头痛医头，脚痛医脚”的简单做法，不利于业务发展和监督机制形成，各
11、种案件发生存在隐患。 三、完善监督措施和纪检监察特派员制度研究 1.强化监管力度，完善纪检监察特派员制度。基层机构是预防案件的基础， “前沿阵地” ，只能加强，不能削弱。而预防案件的根本措施，其在于建立和完善各种监督预防机制，实行科学地、规范化的管理模式。全衡之下，金融体制改革应充分考虑基层的实际情况，从基层的实际出发，不能顾此失彼，应加强基层监管力度，保留和设置监督职能，不可取而代之。即使精减机构，也应保留专职监督人员，使监督不流于形式，逐步规范、持续发展。监督人员要与其他业务工作脱钩，实行“定岗、定位、定职责”的三定监督预防机制，形成上下贯通，左右协调，整体合力的预防格局，不断推进预防措施
12、的落实，使其监督管理和预防案件更具有实效性。 2.完善案件防控工作管理体系，夯实预防基础。案件防控工作贯穿于银行经营管理的每个层面、每个环节、每个部位，而且人的因素居其首位，基层机构又是风险多发部位，因而案件防控工作难度之大，范围之广、环节之繁，这就要求我们进一步构架严密的基层机构管理体系，构建风险管理和案件防控的长效机制。 3.加强上下联动，形成案件防控联防格局。加强会计主管、风险经理、纪检监察特派员管理队伍的建设，结合实际，在力所能及的情况下，配置一定数量的管理人员。通过强化学习培训，提高现有人员的履职能力和业务素质，以满足日益强化和逐步细化的风险监控管理要求。 4.加强思想教育，提高法制
13、观念。 “教育是基础，制度是保障，监督是关键” 。针对目前基层机构、部门的特点，年龄结构趋于年轻化，况且由于职业关系特点，一般都与现金、实物结触，均负有一定职责，掌握着一定的职权。而在社会大环境中，青年员工存在思想波动大，处于相对不稳定状态，易于受社会不良环境的影响。因此，加强队伍的思想教育、素质建设，是有效预防案件的基础。要把思想道德、法制教育作为重点，采取各种有效的教育形式，组织员工认真学习中国建设银行员工职业操守 、 员工合规手册 、 中国建设银行工作人员违规失职行为处理办法 ，不断提高自控能力和法制观念，自觉遵守法律法规，逐步构筑起“三不”和 “三防”的思想基础和预防措施 ，既：“不愿
14、以违法去犯罪，不敢以违法去冒险，不能以牺牲个人和家庭、集体利益作代价”及牢固树立“思想道德防线、制度防线、法制防线” ，让员工在教育中学会透过现象看本质，居安思危，善于从平静中发现暗潮潜流，将案件事故消灭在萌芽状态、起始阶段，做到自我警觉，自我防堵，自我保护，自我提高，全面推进预防案件的社会化、法制进程。 5.强化制度执行的严肃性和责任追究的力度，加大违规违纪处罚力度。认真落实各条线、各基层机构管理人员的党风廉政建设及案件防控工作责任书目标考核责任，把管理考核目标分解到责任人、责任部门，每个员工签订廉洁合规从业承诺书 ，建立“一把手亲自抓，分管领导全力抓，主管部门具体抓，相关部门配合抓，责任人
15、重点抓”的齐抓共管的管理体系。建立健全违规违纪事项激励制度，加强员工自主监督，做到风险隐患及时发现和控制。加大对违规违纪责任人的惩戒。通过责任追究，处罚违规的，威慑有不良行为的，告诫在岗在职的，真正做到处理一个，警示一批，教育全体。 四、完善基层机构监督体系和纪检监察特派员制度建议 1.完善基层机构监督体系和建立责任机制。完善基层机构监督体系是有效监督的先决条件和重要组织部分。因此，以统一领导，分级管理，明确分工，加强协作为原则，落实和完善监督体系，基层机构、业务条线建立全面防控管理责任制，层层分解防控责任，真正做到防控风险人人有责，理顺各监督部门职责也是十分必要的。建立有效的责任机制，在各个
16、职责之间做到不疏不漏，明确各层次监督重点，明晰管理职责，各基层机构的管理层必须承担一线监督责任。充分发挥各条线、岗位的主观能动性，强化责任意识，明确职责定位，基层机构负责人是辖区风险防控的第一责任人，做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要事情亲自督办。在全行形成群防群治、齐抓共管的良好氛围，切实构筑案件防控的牢固防线。 2.充分发挥纪检监察特派员监督职能。加大基层机构对案件防控资源的有效整合，针对基层机构人员普遍紧张的现实，结合岗位“职能重合”的客观实际，进一步加强会计主管、风险经理、纪检监察特派员“三合一”监督管理平台，形成防范风险相互补充、前中后台监管模式。3.加大
17、监督工作的创新，拓宽监督渠道，逐步形成对工作运行的常态化监督态势。各派驻人员通过参加或列席会议、建立工作台账、重要事项备案、专项督查等，多渠道、多途径收集驻在单位经营管理、岗位轮换、制度执行方面的相关信息，掌握动态情况，研究分析存在的问题及薄弱环节，有针对性地提出意见和建议，督促相关部门堵塞漏洞、完善制度、及时整改。 4.做好纪检监察特派员工作不可缺少的 5 个途径。 （1）关注监察对象，切实履行好监察职责。特派员监督的对象是基层机构及负责人，作为特派员日常就要做到“三个关注” ，关注员工遵守国家有关法律、法规和金融政策规章的情况，是否遵纪守法，能否按章操作；关注派驻行负责人及其员工廉洁从业情
18、况，是否廉洁自律，能否合规经营；关注派驻行负责人员尽职尽责情况，是否坚守岗位。 （2）作为特派员要与派驻行分管领导、委派会计主管、风险经理和综合人员配合协作，尽可能多地参加现场检查，实地查看有权人检查登记，对柜员保管物品、自助设备的密码及钥匙、印章管理适时检查，查看监控录像关注重点关键风险点，分别对主要负责人、分管领导、营业主管、柜员主管检查工作情况进行监督；对午休时间、双休日上班情况、节假日等重点时段的值班领导、大堂经理、个人业务顾问、对私柜员、现金柜员等重点岗位人员的在岗工作及表现进行抽查。通过现场和非现场检查及时发现和消除案件及风险隐患。 （3）作为特派员要关注审计系统、稽核系统、柜面业
19、务监测系统、远程监控通报问题，把内外部审计和各类检查发现的各类突出风险和多发问题纳入监督检查视野，督促落实整改，通过个别交心通气的方式，进行重点提醒，及时提醒。与基层机构负责人谈心，提醒他们以身作则合规经营；与经受挫折的员工谈心，提醒他们吸取失败的教训鼓起勇气；与被积分员工谈心，提醒他们正确对待积分减少违规行为；与轮岗人员谈心，提醒他们尽快适应新岗位要求，达到提醒一人、教育一片的目的。 （4）特派员不是派驻行的班子成员，和员工不存在领导与被领导的关系利于发挥自己的优势，和员工沟通，积极协助派驻行做好相关工作：一是做好员工的廉洁从业和遵章守纪教育；二是抓好员工违规行为积分管理工作；三是抓好员工不
20、良行为排查工作；四是加强信息沟通交流，及时报道派驻行在抓好党风廉政建设和案件防控工作中一些好做法，树立派驻行良好形象，争取派驻行领导支持，激发员工成就感，赢得派驻行员工理解，积极营造风清气正的工作环境。 （5）特派员必须按照具体工作规定和要求，定期不定期地向派出行纪委、纪检监察部门报告工作，对发现的问题及时下发风险提示，发挥好喉舌作用，让上级行早知情况，正确决策。 5.加大对监督信息系统的创新。加强对银行信息系统风险的监督力度，从全面检查转向重点检查。在现场检查中，充分发挥主管会计、风险经理、纪检监察特派员三方面的有效作用，从信息系统监督中出现的新情况、新问题，及时跟踪监督，同时做出相应的识别
21、、衡量、监测和控制。只有不断完善制度体系，整合监督资源，创新监督手段，才能有效防范和化解信息系统的风险。 总之，银行是经营高风险的行业，风险与业务发展相伴相生。随着银行业务的不断发展创新，对银行内部风险管控能力与水平也提出了更高的要求，如何进一步完善监督体系，逐步由机构性监督模式转化为功能性监督模式，持续充实和完善监督内容、监督手段、监督方式，构建严密的风险可控监督体系，需要我们不断的研讨和探索。 参考文献 1 王钢，赵冰喆，张田.有效银行监管核心原则的最新变化J.金融发展评论，2012（4）. 2 石武兰.加强基层机构操作风险管理的思考J.现代商业银行导刊，2012（1）. 作者简介：邢倩（1962-） ，女，汉族，新疆人，就职于建设银行新疆分行；潘松（1963-） ，男，汉族，新疆人，就职于新疆巴州分行。 （编辑：陈岑）
