1、特惠贸易协定与多边贸易协定：一致或侵蚀摘要：文章首先分析了近年来特惠贸易协定盛行的情况以及原因，在此基础上从历史角度分析了特惠贸易协定与多边贸易协定之间的相互关系，探讨二者保持一致的可能性，特别以普惠制为例，论证特惠贸易协定偏离多边贸易协定的可能表现，最后通过评价现有解决思路，试图发现多边贸易协定可以从哪些途径加强对特惠贸易协定的监控。文章认为并存仍然是趋势，贸易自由化的版图仍将错综复杂，而软法途径可能是目前惟一可行的方案。 关键词：特惠贸易协定；多边贸易协定；一致性 中图分类号：F74 文献标识码：A 文章编号：10020594（2013）03009110 特惠贸易协定（Preferenti
2、al Trade Agreement）过去被更多地译为“自由贸易区协定” ，但实际上其涵盖的内容比惯常理解的自由贸易区协定要宽泛得多。特惠贸易协定是少数成员之间的自由贸易协定、服务协定、关税同盟的总称，它与多边贸易协定的概念相对应。 近二十年来，不仅是区域性成员之间有了更多此类安排，互补型贸易伙伴之间、经济发展阶段相似的国家之间以及出于政治结盟考虑的国家之间，都开始尝试并且也有效结成了许多特惠贸易协定。这与启动已过十年却至今无果的世界贸易组织（WTO）多哈回合形成了鲜明的对比。 关于特惠贸易协定到底是多边贸易协定的威胁还是必要的补充，始终是一项有争议的问题。甚至特惠贸易协定到底是促进了全球范围
3、的贸易自由化，还是造成了更大的沟壑和歧视性贸易，也一直困扰着学术界。一、特惠贸易协定的现状、成因与趋势 20 世纪 90 年代开始，特惠贸易协定（以下简称 PTA）的数量迅猛增长。根据 WTO 的统计，向它通报的成员方缔结的特惠贸易协定已经从1992 年的累计 20 件，增长到 2012 年 1 月 15 日年的累计 511 件。WTO 所有成员，除了蒙古以外，都同时又是 1 项以上 PTA 的成员。以加拿大为例，就同时谈判着 14 项 PTA。发展中国家也成为这类协定的主要参加国。平均每个非洲国家都同时参加了 4 项不同的协定。而平均每个拉美国家则可能隶属于 7 项不同的协定。PTA 呈现出
4、成员重叠、数量增长迅猛、内容涵盖广等蓬勃发展的势头。 为什么有这么多的国家越来越主动地参加或谈判 PTA 呢？曾经有经济学家试图使用多米诺理论来解释一国可能出于对被排除在这一协定外的成本的考虑，而选择置身其中而不是其外。后来更多的经济学解释集中于规模效应和经济的相似性对 PTA 的推动。政治经济学的观点又有些不同，他们认为政府对外签署这些协定可能是为了对抗国内的改革阻力、国家安全、加固在多边谈判中的地位，或者为了应对其他协定。最近的研究则更多地关注国内体制、政治集团和官僚利益以及国际冲击。 在最新的经验性研究成果中，通过对 1990 年以后的历年 PTA 数据的实证研究，认为贸易转移的威胁是各
5、国达成 PTA 的重要原因，另外，历史性或天然的贸易伙伴之间也容易达成 PTA，还有，地理相近仍是重要促因。大多数 PTA 最初的目标就是自由化和一体化，所以有很多研究聚焦于其对成员国之间贸易的影响。但是，近几年也有研究更关注这样一种趋势：自由化的安排越来越朝向纳入更具体和更精确的规则。 还有一方面的研究则关注于哪些国家之间能更快地达成 PTA。Baier和 Bergstrand 在前人 Krugman 和 Frankel 的研究成果的基础上，发现从经验（和理论）上显示，一项双边 PTA 的净收益取决于两个国家的经济规模和相似性、距离和相对要素禀赋。另一项研究显示，PTA 之间具有连锁效应，所
6、以 PTA 的盛行正是这种惟恐被边缘化的现状的反映，其他国家参与或缔结 PTA 也会促使相邻的国家参加或缔结该 PTA，类似多米诺效应。 目前，美国参加或签署的 PTA 有 17 项，对方国家包括澳大利亚、加拿大、智利、多米尼加、新加坡等多个贸易伙伴。但必须承认，美国的主要签约对象来自中东和北美，这是它重点发展的战略区域，有明显的政治考虑。美国也有普惠计划（Generalized System 0fPreferences GSP） ，对来自 131 个指定国家或关税区的 4800 多项产品给予特惠的免税准人。美式协定的另一重大特征是将更多的政治性问题纳入其中，包括环境、劳工、国家安全和知识产权
7、保护等，美国正在全球推广这样的美式协定。 欧洲本身的 PTA欧盟大概是最成功的经历。同样，欧洲签署或参加的 PTA 数量与涵盖的国家范围超过美国。值得一提的是，欧洲参加的PTA 中经常涉及技术标准的协定、知识产权的保护、竞争政策的合作、投资与资本流动的自由化、政府采购、保障措施和争端解决等内容，甚至政治、文化与安全合作等。显然，欧洲在 PTA 中推广这些非贸易问题，比在 WTO 项下要成功得多。 为了应对美国与欧洲在 PTA 上的扩张趋势，近些年来越来越多的发展中国家选择南南协定。Jagdish Bhagwati 教授的贸易体系中的白蚁一书中，这样解释南南协定的原因：（1）因为担心与发达国家之
8、间的竞争；（2）希望提高与发达国家对话的地位；（3）多边贸易谈判的核心仍然是欧洲与美国，发展中国家空间很小；（4）PTA 十分流行；（5）相信 PTA 是多边谈判失败后的备选方案。在该书中。他表达了对PTA 转移贸易、混淆原产地规则、扰乱多边谈判等副作用的担忧。 由于 PTA 是如此盛行，各 PTA 之间其实存在广泛的成员重叠，PTA与 WTO 之间也同样有成员重叠。这就意味着许多成员同时承担着不同协议下不同程度的开放义务，即它实际上向不同的伙伴国提供的贸易条件可能是不同的，这就违背了 WTO 所努力推进的非歧视原则，或者说公平贸易目标。但是，即使是 WTO，也并不能将全世界所有国家纳入其中。
9、为了加入 WTO，新成员国可能要面临诸多双边谈判本身就有很大的歧视性。从这种意义上来说，认为 PTA 可能构成对 WTO 的威胁的许多观点，并不能完全为人信服。在多边论坛深陷泥沼的时候，更多的国家选择 PTA，不一定代表了非此即彼的某种取舍。 综上，目前 PTA 的繁荣具有其一定历史必然性。从 20 世纪 90 年代以后，PTA 的发展呈现出这样四个特点和趋势：（1）越来越多的国家，包括过去更依赖多边贸易自由化的国家，都开始将 PTA 做为他们国际策略的重要内容；对于非 WTO 成员的发展中国家和欠发达国家来说，PTA 是优先的选择。 （2）PTA 的内容越来越复杂，除了涵括的内容广以外，其自
10、由化的程度和建立的纪律的严厉度，有可能高于多边贸易协定。 （3）随着一些发展中大国的贸易崛起，20 世纪 80 年代以前盛行的区域性互惠协定，渐渐让位于跨区域的发达国家与发展中国家之间的互惠协定，以及发展中国家区域性南南合作。 （4）PTA还呈现出这样截然相反的趋势：一方面跨区域的 PTA 越来越多：另一方面 PTA 促成的区域性结盟和区域性对外贸易壁垒也十分明显。 二、特惠贸易协定与多边贸易协定：共存、一致或冲突、侵蚀？ 从历史经验来看，特惠贸易协定与多边贸易协定并不存在绝对此消彼长的关系。20 世纪 50 年代到 60 年代的第一波特惠贸易协定浪潮，是由欧洲一体化推动的，促成了 1957
11、年欧洲经济共同体的建立和 1960 年欧洲自由贸易协定的签定。而与此同时，关税贸易总协定也在关税的减让与成员的扩大上成效卓著，1960-1961 年的狄龙回合，以及 1964-1967年的肯尼迪回合都是非常成功的多边实践。 20 世纪 80 年代中期开始的第二轮特惠贸易协定浪潮，则有欧洲、美国、亚洲与非洲都参加其中，协定的方式也非常多样，有双边、区域性和诸边等多种协定，有南北、北北、南南多种结盟类型。同期多边贸易协定也取得了非凡的成就，1986-1994 年历时 8 年的乌拉圭回合曾濒临崩溃，但最终将多边贸易协定扩展至服务、知识产权、投资措施等多个领域。 21 世纪初开始的第三波特惠贸易协定浪
12、潮，有着比乌拉圭回合更大的野心，除了数量众多外，涵盖的范围也拓展至服务、资本流动、标准、知识产权、管理体制、劳工与环境等与贸易相关的议题。相较之下，历时超过 10 年而未有明显突破的多哈回合却遭到更大的压力和更强的阻力。在这一轮谈判中，特惠贸易协定所呈现出的强劲势头，引起更多人的担心，认为其有可能挤压了多边协定的空间，或者转移了多边努力的兴趣。PTA 的广泛推行，引发的一个特别令人困惑的问题就是“原产地规则（Rule ofOrigin） ”受到了干扰。原产地规则事关多项国内贸易管理措施，包括配额、关税、反倾销税或反补贴税、政府采购、数据采集等，都必须通过确定货物的原产地才能确定是否对之施加这些
13、措施。在大多数国家原产地规则的最基本原则是所谓的“重大改变（substantial Transformation） ”。有两种方法衡量什么是“重大改变”：一是制造或加工过程中的“附加值（value added） ”方法；二是“关税税目的改变（changes in tariff classification） ”。 GATT 并未要求各个成员方必须采取同样的原产地规则。大多数国家都有两套规则：一般适用的原产地规则以及专门针对 PTA 对方国适用的特别原产地规则。原产地规则的滥用可能使得其本身成为一项贸易保护的工具，即对 PTA 成员和非成员歧视性适用不同的贸易措施。尽管乌拉圭回合中专门针对原产地
14、规则的混乱情形签订了“原产地规则协定” ，但该协定要求的“透明、无扭曲效果、无歧视实施、基于积极标准”的原产地规则适用条件，仅是针对多边适用的原产地规则，而不是 PTA 适用的原产地规则。于是，PTA 中原产地规则的特别标准，仍然游离在 WTO 的管辖范围之外。 原产地规则的混乱对发展中国家尤其不利。许多穷困的小国家只有能力进行一些简单的组装工作，而这样的组装工作可能被排除在原产地规则的认定范围外，那么他们依据 PTA，特别是普惠制本来应当享有的优惠就可能无法享受到。发达国家拥有很大任意性并且更加复杂化的原产地规则，将使得 PTA 的许多安排歧视性更大。 2003 年发布的“原产地规则：一张世
15、界地图”的报告，描绘了全世界各国使用的原产地规则的类型、效果和相对复杂度，特别提出 PTA 项下的原产地规则更加复杂、严格，应当首先得到规范和协调，才真正有助于全世界范围内原产地规则的一致性。必须承认，由于 PTA 与 WTO 的共同作用，其成员之间存在多重交叉，使得这个世界的贸易自由化版图相当复杂。Panagariya 曾提出，具有差别化关税和其他贸易壁垒的 PTA的盛行，将导致一个杂乱的和不透明的贸易体系，就好象一碗扭曲结团的意大利面一样。 FTA 的经济影响仍然要视其结构、成员方、自由化程度而定，特别是一些敏感部门的开放往往比一项宽泛的 PTA 影响要大得多。即使有关 FFA的研究已经进
16、行了十多年，但仍然是对整体趋势的一些经验性分析，对于单项 PTA 的影响测量仍然难度很大。欧盟被认为是最成功的 PTA，但是也有经验性和实证性分析证明它对第三国企业实际上抬高了壁垒。即使学者们一再诟病 PTA 的效率、意义和公平性，PTA 仍然是目前各国出于经济或非经济考虑而做出的重要选择。 尽管 WTO 允许 PTA 的发展（GATT 第 24 条和 GATS 第 5 条） ，只要求各成员及时备案，但是 PTA 的盛行越来越引起 WT0 的关注和担忧。在多哈第四次部长会议上，WTO 成员认可 PTA 在推进贸易自由化和经济发展方面可以扮演重要的角色，但是强调有必要协调多边与区域性进程。在此基
17、础上，部长们同意展开一项谈判，讨论如何进一步厘清和完善现有的 WTO相关规则，同时理顺区域贸易协定委员会的职能，对 PTA 加强控制，并使得 PTA 盛行可能造成的风险降到最低。 之后多哈回合有关 FFA 的谈判集中于两条线：一是关于透明度问题，即对备案程度加以细化，并扩大秘书长在详述一项备案 PTA 上的权限；二是关于系统性问题，主要针对 WTO 对 PTA 进行有效控制的规则，特别是在一些敏感领域，这一条线的谈判进展相当缓慢。多哈回合整体陷入僵局，使得 PTA 问题的谈判在这一轮中恐怕最多能在第一条线上取得成果。值得关注的是，如果此轮多哈回合完全失败，可能意味着多边自由化在近几年完全停滞。
18、在这种情况下如果 PTA 大行其道，那么若干年后后者可能完全盖过前者。 显然，WTO 非常希望能将 FFA 控制到与多边基本原则保持一致，但却是有难度的。目前 WTO 对于 PTA 的监控是很有限的，人们也担心各成员花费在 PTA 上的人力物力和时间都将使得 WTO的多边努力受到忽视或怠慢。另一方面，从欧美的例子也可以发现。由于单个国家参加的 PTA 数量多、范围广、程度不一，并且存在很多交叉重叠，它们共同的趋势是日益规则化以便于各国进行管理和执行。与 WTO相同的是，农产品以及其他敏感商品和服务贸易的开放都是 PTA 也同样难以取得突破的命题。 三、一项例证：普惠制反映的 PTA 与 WTO
19、 的关系 1964 年召开的第一次联合国贸易与发展会议，特别考虑了对发展中国家出口货物的优惠待遇；1968 年它推荐了普惠制（Generalized System of Preferences） ，倡导发达国家对发展中国家给予自动的关税优惠待遇。考虑到这样的普惠制与 GATT 的最惠国待遇是相违背的，联合国贸发会议也提出在 GA33“下应当对普惠制给予豁免。1971 年 GArry 各成员同意通过一项“授权条款（Enabling Clause） ”，授权发展中国家可以享有自动适用的特别优惠并且无须承担互惠义务的待遇。该条款最初有效期是 10 年，1979 年其被修改为无限期适用。 欧共体在 1
20、971 年率先对非洲、加勒比和太平洋地区国家实施了一项普惠制。最初的普惠制的特征是配额和关税约束。1995 年开始，欧共体不再使用配额，而代之以区分不同产品的关税优惠。美国在其大量的与发展中国家签订的 PTA 中也有包含普惠制。因为是单向给予的，所以普惠制严格限制名单，各发达国家有权自列名单并且要求达到一定贸易能力的发展中国家从这些名单中毕业。 普惠制是应发展中国家要求创设的，但又将主动权完全交由发达国家。各受惠国从普惠制受益也差别很大。最早接受欧盟普惠制待遇的非洲、加勒比和太平洋地区国家，在最初的几年里在欧盟市场份额曾一度达到 6.7%（1976） ，但是随着普惠制的扩大，该份额降到 199
21、8 年的 3%，而且其出口产品单一，多为初级产品，有 10 种产品占到其出口的 60%。欧盟的普惠制也是有限制的，棉花、糖等许多敏感产品被排除在外。因此，欧盟和非洲、加勒比和太平洋地区国家曾为普惠制的修改和具体适用，长有争论。这些国家也拒绝签署欧盟要求的经济合作伙伴协议。因为其中对他们的国内政策改革都有要求。Whalley 指出，普惠制对那些受惠国的经济表现帮助不大，而那些成长很快的经济体，包括韩国、台湾、土耳其等，又几乎没有证据显示普惠制对其优秀的经济表现有很大的作用。 普惠制自身最大的问题，可能还存在以下几点：（1）妨碍了受惠国降低关税：（2）产品选择性；（3）对受惠国的歧视性适用；（4）
22、附加条件。 1971 年的 GATr“授权条款”中明确规定，普惠制必须是“非歧视的”、 “非互惠的”和“自动的” 。 “非歧视的”意味着它不能在发展中国家之间造成歧视性适用，除非是对最不发达国家的优惠。 “非互惠的”意味着它是单向给予的，发达国家不得要求受惠国给予对等优惠。 “自动的”则意味着它不应当成为与受惠国某项合同性安排的一部分。 由于“授权条款”被认为更多是“允许” ，而不是“强制” ，所以发达国家在具体实施普惠制实际上都与授权条款的要求不相一致。他们经常选择一些敏感产品，将之排除在普惠制外，在普惠制内优惠的程度也依产品的敏感度而有所差别。他们将一些国家纳入受惠国名单，又可能要求部分受惠国从某种产品上“毕业” 。这都不可避免地造成歧视，而且使得受惠国的出口依赖性提高，发展中国家本来有比较优势的产品生产可能因为无普惠待遇被放弃了。这实际上造成对贸易的扭曲。 与最初的援助发展中国家贸易的目标有了很大区别，欧美近些年来的普惠制中都纳入了更多的非贸易考虑。以欧盟为例，现有的普惠制可分为五种：普适安排、保护劳工权利的特别促进性安排（special incentives arrangement） 、保护环境的特别促进性安排、对最不发达国
