1、两种律令，同一个教训民国暂行报律与苏联出版法令之比较关键词： 暂行报律 出版法令 新闻法 新闻自由摘要：通过对民国暂行报律和苏联出版法令两种新闻律令进行深入比较，可以发现：作为法治的必要前提，新闻法是新闻自由最重要的保障力量。只有实行新闻法治，才能实现新闻自由，才能为新闻界创造长久的繁荣。Abstract：Through comparing Temporary Press Law of Republic of China and Decree on the Press of Soviet Union, This paper found that press law, which as a ne
2、cessary prerequisite for the rule of law, is the most important protective force for press freedom. Only carrying out the rule of law in the press can freedom of the press be achieved, and can bring about long-term prosperity for the press.Keywords：Temporary Press Law；Decree on the Press；Press Law；F
3、reedom of the Press中华民国暂行报律 （以下简称暂行报律 ）是中华民国建立伊始由南京临时政府制定的新闻律令，苏联关于出版问题的法令 （以下简称出版法令 ）则是俄国十月革命胜利后由苏维埃新政府颁布的新闻律令。 暂行报律和出版法令都只有三条，都不是完整的新闻法，本文称它们为律令。所谓律令（Precept） ， “严格地说，系指立法机构发布的对意识具有约束力的命令，广义上而言，指命令、指令、训令或戒律” 。 （沃克，1980/1988：710）虽然二者不是由同一个国家、同类性质的政府颁布的新闻律令，但都是在声称追求自由民主的过程中，由新政府制定的一种临时性的专门法律，二者内容相似、
4、目的类同，在总结新闻立法和新闻法治方面的经验教训和探索保障新闻自由的方法方面均有较高的参考价值。本文即是对两部法令产生的历史背景、条文内容、争议与命运、历史影响等进行对比分析。一、两种律令简介（一） 暂行报律暂行报律是南京临时政府制定的临时新闻法。1912 年 3 月 4日，南京临时政府在正式宣布废除大清报律的同时，致电总部设在上海的中国报界俱进会，并请转全国新闻杂志各社，称“查满清行用之报律，军兴以来，未经民国政府明白宣示，自无继续之效力；而民国报律，又未遽行编定颁布，兹特定暂行报律三章，即希望报界各社一律遵守。其文如下：（1）新闻杂志已出版及今后出版者，其发行及编辑人姓名，须向本部呈明注册
5、，或就近地方高级官厅呈明，咨部注册。兹定自令之日起，截止阳历四月初一日止，在此限期内，已出版之新闻杂志各社，须将本社发行及编辑员姓名呈明注册，其以后出版者，须于发行前呈明注册，否则不准其发行。 （2）流言煽惑关于共和国体，有破坏弊害者，除停止其出版外，其发行人、编辑人并坐以应得之罪。 （3）调查失实污毁个人名誉者，被污毁之人得要求其更正；要求更正而不履行时，经被污毁人提起诉讼时，则酌量科罚。 ”（内务部颁布暂行报律电文 ，引自：复旦大学新闻系新闻史教研室，1987：88）暂行报律一经公布，即迅速招致上海等地十几家报纸的坚决反对，五日后被撤销。（二） 出版法令出版法令是俄国十月革命胜利后第三天发
6、布的关于新闻的法令。1917 年 11 月 10 日， 真理报发布了列宁签署的关于出版问题的法令 。全文如下：“在变革的艰难的决定性的时刻及其随后的时日，临时革命委员会不得不采取一系列针对不同色彩的反革命报刊的措施。于是立即从四面八方传来叫喊声，说新的社会主义政权这样做就违背了自己的纲领，侵犯了出版自由。工农政府请居民注意，在这种自由主义的幌子下，掩盖着有产阶级占据绝大部分报刊的自由，不受限制地毒害群众的意识，在他们的意识中制造混乱的自由。谁都知道，资产阶级报刊是资产阶级最强大的工具之一。特别是在新政权，工农政权刚刚巩固的危机时刻，不能把这个武器完全留在敌人手里，在这种时刻，其危险不亚于炮弹和
7、机关枪。黄色和绿色报刊用这些东西来诬蔑人民刚刚取得的胜利，这就是为什么要采取临时的非常措施以制止造谣诬蔑这些污水浊流的缘故。一旦新秩序得到巩固，对出版的任何干预都将停止，将在对法庭负责的界限内，按照在这方面最广泛和进步的法律为出版确立完全的自由。人民委员会认为，即使在危机关头，只有在绝对的必要的范围内才允许对出版实施限制，兹决定：（1）应予查封的只有下列报刊：号召公开反抗或不服从工农政府者；用明显歪曲事实的手段制造混乱者；号召采取明显的犯罪行为，即应受刑法惩罚的行为者。 （2）暂时或永久查禁报刊只能由人民委员会决定。 （3）本总则具有临时性质，随着正常的社会生活条件的来临将通过特别命令予以废除
8、。 ”（真理报 ，1917 年 11 月 10 日，引自：列宁，1983：619）出版法令一经发布，虽然也在国内引起了争论与抗议，但却得到了保留与执行。二、 暂行报律与出版法令之对比分析（一）历史背景两部新闻律令都是 1910 年代的产物，都是在革命政府刚刚建立，国内政治局势还不平稳，新政府与媒体的关系不明的情况下产生的。但是由于各自所处的具体的政治环境的不同，决定了二者在历史背景方面也存在差异。暂行报律的出台背景是因为封建政体清王朝的灭亡，中华民国共和政体一经建立，国内政局很不稳定，国内外各种矛盾突然激化，全国出现了大大小小的三百多个政党，各种政治力量都用报刊来宣传自己的主张并同时对异已思想
9、进行斗争，为了维护共和，稳定国内舆论，防止滥用新闻自由，并鉴于大清报律废止后报刊无章可循且更没有任何纲领性法律文件的情况下，南京临时政府内务部草拟的一个简略的新闻法令。而出版法令的诞生背景则是由于十月革命的胜利，俄国布尔什维克推翻了俄国资产阶级的统治，建立了世界上第一个社会主义国家后，国内政局相对不稳定的情况下，孟什维克和社会革命党人仍在出版自己的报纸，由大垄断资本家提供资金的报纸协会也在继续活动，为巩固新生的苏维埃政权，保护人民报刊的发展，而由人民委员会制定了一个出版法令。并且，前者是在“自由、民主、共和”的革命口号下诞生的，后者是在“和平、土地、面包和自由”的革命口号的鼓吹下出台的。共同之
10、处是，名义上，两者都包含有对自由的追求。（二）条文内容1. 结构形式暂行报律和出版法令都只有三条，既没有法律的基本结构，又没有具体事项和保障性的规定，只有禁止事项、惩罚事宜的条款，无法称之为完全意义上的法律。从其所属来看，前者只能算是一个简略的部门规章，而后者充其量也只是一个简单的行政法令而已。2. 实体内容（1）创办规定的比较。在媒体创办方面， 暂行报律只对形式要件（指的是具备办报资格的人是否需要履行法定手续或履行何种法定手续）作出了规定：“新闻杂志已出版及今后出版者，其发行人及编辑人姓名，须向本部呈明注册，或就近地方官厅呈明，咨部注册” ，对实质要件（具备何种资格的人才可以办报）未作明确要
11、求；而出版法令对上述两条根本未曾提及。显然， 暂行报律要求报刊实名注册，但是未对创办主体作详细规定，只要求填报姓名即可。根据法无禁止即自由的原则，可以推定办报人的资格不受限制。由此可见，从创办报刊的主体的条件和资格来说，自由度是非常高的。而苏联出版法令对此则没有作任何规定，但是仅在一周后，列宁（1959：264）就在关于出版自由的决议草案中指出：“出版自由就是使报刊摆脱资本的压迫，把造纸厂和印刷厂变成国家的财产，让每一个达到一定人数（如 1 万人）的公民团体都享有使用相应数量的纸张和相应数量的印刷劳动的同等权利” 。这句话表明，列宁已从享受出版自由的主体中排除了公民个人，只限于公民团体（而后来
12、的实践证明，公民并不能自由成立自己的团体，获得国家批准的为数不多的公民团体都是由国家出面组织成立的） 。显然，这已经谈不上是新闻出版方面“最广泛和进步的法律” 、 “为出版确立完全的自由”了。（2）禁载事项的比较。两部律令在媒体涉及国体、政体、政治统治方面都作出了明确规定。 暂行报律第二条规定：“流言煽惑关于共和国体，有破坏弊害者，除停止其出版外，其发行人、编辑人并坐以应得之罪” ，通过告诉新闻从业人员如果“做什么” ，就会有“怎么样”后果的方式，对媒体的批评权作出限定。 出版法令第一条也指出：“应予查封的只有下列报刊：号召公开反抗或不服从工农政府者；用明显歪曲事实的手段制造混乱者；号召采取明
13、显的犯罪行为，即应受刑法惩罚的行为者” ，通过更加严苛的方式限制媒体的批评权。同时， 出版法令对司法主体和例外情况做出了规定：“暂时或永久查禁报刊只能由人民委员会决定” ，而暂行报律并无此类规定。（3）惩罚事项的比较。两者最大的共同之处在于， 暂行报律和出版法令均采取事后追惩制。具体来看， 暂行报律中有“不准发行” 、 “坐以应得之罪”和“酌量科罚”的提法，但是， “罪”和“罚”具有模糊性，只是一种原则性规定，没有具体的衡量标准，无法操作；出版法令中关于“罪” 、 “刑” 、 “罚”的规定更是模糊不清，实际操作困难，并且惩罚办法只有一种，即“查封” 。此外，值得注意的是，在民事侵权方面， 暂行
14、报律提出了媒体更正问题，不是直接对媒体进行“科罚” ，而是要求媒体先作出“更正” ，“调查失实污毁个人名誉者，被污毁之人得要求其更正；要求更正而不履行时，经被污毁人提起诉讼时，则酌量科罚” ，在法律上对媒体出错予以了适度宽容。而出版法令并未作相关规定。从以上分析可以发现，作为临时性的新闻法令， 暂行报律在内容上较出版法令合理，它对于新闻法的主体要素、媒体行为和责任承担均做出了适度规定，除去其对于“罪”与“罚”的衡量具有模糊性之外，其内容的合理性仍然值得认可。如果与大清报律相比， 暂行报律在实体内容规定上也体现了历史的进步，其在报刊登记、报道评论范围、违法处罚等方面都要宽松，可见其目的主要是为报
15、刊的运行划定范围，以防止新闻自由的滥用。而出版法令则是主要为查禁报刊制定标准，目的显然是为了剥夺非布尔什维克者的新闻自由。（三）争议与命运作为临时性法律， 暂行报律和出版法令的出台均引起了激烈的争议，但引发争议的原因和争议的重点也各不相同。首先分析前者。1912 年 3 月，饱受封建压迫的报界刚刚获得解放，正在忘情地享受着民主共和所带来的无拘无束的新闻自由，而暂行报律则犹如一声惊雷，激起了报界的一种本能的抵触。1912 年 3 月 6 日，暂行报律颁布仅两天， 申报 、 新闻报 、 时报 、 民报 、 大共和报等上海各大报就以报界俱进会名义同时刊登致临时大总统孙中山电，强烈反对暂行报律 ，称“
16、今统一政府未立，民选国会未开，内务部擅定报律，侵夺立法之权，且云煽惑关于共和国体有破坏弊害者，坐以应得之罪。政府丧权失利，报纸监督，并非破坏共和。今杀人行劫之律尚未定，而先定报律，是欲袭满清专制之故智，钳制舆论，报界全体万难承认” 。 （复旦大学新闻系新闻史教研室，1987：89）与此同时， 民立报刊发章士钊（2000：70）的论报律一文，也强调：“本报对于内务部之报律，其所主张，乃根本的取消！无暇与之为枝枝节节之讨论！以后并灌输真正之自由理想于国民之脑中，使报律两字永不发于国会议员之口” 。3 月 7 日，上海各报又破例同时刊出章太炎起草的却还内务部所定报律议一文，重述前电观点，继续猛烈抨击
17、临时政府及暂行报律 。在此文中，章太炎（1912）主张赋予国民绝对的自由，并以一些错误的信息作为根据：“案民主国本无报律。观美、法诸国，对于杂志新闻，只以条件从事，无所谓报律者” ；甚至认为凡是颁布报律，即是对言论自由的钳制， “亡清诸吏，自知秕政宏多，遭人指摘，汲汲施行报律，以为壅遏舆论之阶。今民国政府初成，杀人行劫诸事，皆未继续前清法令，声明有效；而独皇皇指定报律，岂欲蹈恶政府之覆辙乎？”并且，他又对立法程序提出质疑：“且立法之权职在国会，今纵国会未成，未有编定法律者，而暂行格令亦当由参议院定之，内务部所司何事，当所自知，辄敢擅定报律，以侵立法大权已则违法，何以使人遵守夫？”认为内务部议定
18、报律并无法律依据，且侵及参议院立法权。最后，他还对报律三章进行逐条批驳，认为报律“较前清专制之法更重” 。 （引自：汤志均，1977：578）再次强烈反对制定报律。面对报界的通电抗议，孙中山（1982：199）以大局为重，于 3 月9 日下令撤销暂行报律 ，指出：“案言论自由，各国宪法所重；善从恶改，古人以为常师；自非专制淫威，从无过事摧抑者。该部所布暂行报律，虽出补偏救弊之苦心，实昧先后缓急之要序，使议者疑满清钳制舆论之恶政，复见于今，甚无谓也。又民国一切法律，皆当由参议院议决宣布，乃为有效。该部所布暂行报律，既未经参议院议决，自无法律效力，不得以暂行二字，谓可从权办理。寻三章条文，或为出版
19、法所必载，或为国宪所就稽，无取特立报律，反形裂缺。民国此后应否设立报律，及如何订立之处，当俟国民会议决议，勿遽遽亟亟可也” 。至此，孙中山表示了坚决维护新闻法治的明确态度，并认为法律的创制必须慎重。再看苏联出版法令 。该法令的制定和颁布也一样引发了争议。诗人梅列日科夫斯基及其妻吉皮乌斯、社会活动家佐苏丽琪、俄国马克思主义之父普列汉诺夫、作家弗拉基米尔纳博科夫等社会各界人士均强烈反对该律令，认为它会对非布尔什维克报刊造成恐怖的暴力查禁。 “即使和列宁最亲近的人也不认可该法令，艾萨尔斯（Essers）提出应该停止出版法令的实施，成立一个专门法庭来公平合法地处理和审判查禁媒体的案件” 。 （Dmit
20、ry Strovsky and Gregory Simons，2007：7）1917 年 11 月 17 日，即在出版法令出台一周后，在全俄中央执行委员会会议上，左派社会革命党的委员和部分布尔什维克的委员反对出版法令 ，会议最后以 34 票对 24 票通过了“关于出版问题的决议” 。但是，这个决议以及已经公布的出版法令引发了左派社会革命党的中央执行委员会委员（共 29 人，参加那次会议的可能不到20 人）和部分布尔什维克的中央执行委员会委员（共 62 人，参加那次会议的可能约 40 人，此次声明辞职的 8 人）的辞职。前者声明“见诸报端的、刚由中央执行委员会大多数通过的决议是政治恐怖制度和点燃
21、内战之火的明显的、剧烈的表现” ，他们“为保护工人和农民的利益，拒绝承担这种有害的恐怖制度”而辞职。后者声明，他们不同意“用政治恐怖手段来保持纯粹的布尔什维克政府” ，因“不能对这一政策负责” （中国人民大学科学社会主义系，1985：111，113）而辞职。他们一致认为，该法令规定的主观判断标准无法控制，会殃及更多的报刊，造成恐怖统治。在布尔什维克中央委员会内部，季诺维也夫、加米涅夫、李可夫、诺根和米柳亭 5 位委员因此一度宣布退出委员会。他们表示：“我们不能承担中央委员会的这一破坏性政策的责任，它是违反大部分无产阶级和士兵意志的我们放弃中央委员会委员的身份，其目的在于能够自由公开地向工人和士兵说明我们的观点并号召他们赞成我们的口号” 。
