1、重庆市小城镇建设土地开发利用问题研究-重 庆市统 筹城乡综 合配套改革试验区土地利用问题研究作者：张永超 1论文摘要：本文通过对重庆市小城镇建设的土地开发利用现状问题研究，从小城镇建设土地开发利用与区域经济协调发展的角度，学 习借鉴国外小城 镇建设的管理经验，提出了重庆市小城镇建设土地开发利用管理的对策。关键词：小城镇 建设 土地 开发利用重庆直辖 10 周年之际，中央批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为重庆在西部地区率先全面建设小康社会注入了新的动力。遵照胡锦涛总书记的指示，重庆不仅要成为西部 经济增长极，而且要建成城乡统筹的直辖市。 统筹城乡综合配套改革试验，核心在“城市”，难点在
2、“乡镇 ”，其根本还在于解决全面建设小康社会的问题。重庆幅员面积 8.24 万平方公里，辖 40 个区县（自治县）,308 个乡、589（含县城城关镇）个乡镇，9065 个行政村，近 10 万个村民小 组（自然村）2，截止 2007 年底，全市常住人口 2816 万人，城镇人口 1361.3 万人，城镇化率为 48.3%，是一个大城市、大农村、大库区、大山区和 贫困集中地区并存、二元结构明显的直辖市，统筹城乡建设的任务繁重而艰巨。重庆小城镇星罗棋布于重庆大农村中，处于农村之头城市之尾，对于广大 农村具有巨大的带动作用。如果没有小城镇这个中间层次的良性发展，先进的城市与落后的农村之间、 现 代的
3、工业与传统的农业之间的巨大反差将难以弥补，城 乡分割状况将难以消除，城乡统筹将面临巨大的鸿沟。重庆要完成统筹城乡综合配套改革试验区的重任，当务之急是发展小城镇经济，难点和瓶颈是小城镇土地开发利用问题。因此，在建 设重庆市统筹城乡综合配套改革试验区的历史机遇下，研究重庆市小城镇建设土地利用问题就显得非常必要和迫切。一、重庆市小城镇建设土地开发利用的现状问题研究1 张永超，男， （1977-），经济学、法学双学士，民商法学、工商管理学双硕士，曾就 职于重庆市国土房管局、重庆市地产集团，重庆市地产集团经济师 、主任助理。2 张其悦综合配套改革， 统筹城乡 建设，中国改革 报 2008 年 11 月
4、7 日土地利用问题是小城镇建设的核心问题之一。改革开放以来，随着重庆市城镇化步伐加快，伴随而来的土地利用矛盾和问题越来越突出，并逐渐成为小城镇建设与发展的不可忽视的制约因素。 (一)土地利用 规划严重滞后 土地利用规划是国家引导和控制用地重要手段，其显著特征是超前性、控制性和指导性。2007 年 9 月 20 日，国 务院以国函2007 90 号正式批复同意重庆市城乡总体规划（2007-2020）。新的城乡总体规划是全国第一部城乡总体规划，也是我市建设国家统筹城乡综合配套改革试验区第一个经国务院批准的重要规划。新总规是全市城乡发展、建 设和管理的基本依据，是引导重庆科学发展的重要法定文件。新总
5、规的实施必将 为站在新起点上的重庆提供新的动力和机遇，为全市的发展提供新的战略平台。但是，与重庆市城乡总体 规划（2007-2020）相配套的重庆市土地利用总体规划（2007-2020）却截至 2009 年 2 月尚未得到国务院的批准，重庆市目前实行的土地利用总体规划仍为 1999 年经国务院批准的重庆市土地利用总体规划（年）。重庆市土地利用总体规划与重庆市城乡总体规划相脱节，土地利用规划缺乏应有的权威性、指导性和实效性。 3另一方面，在小城镇发展过程中忽 视乡镇级土地利用总体规划，忽视城镇体系规划，规划体系不完善，内容不完整，可操作性差，使乡镇土地利用总体规划流于形式，难以真正发挥作用。事实
6、证 明，土地利用 规划的滞后是目前重庆市小城镇建设中缺乏统筹和长远考虑，土地利用规划不能有效指导小城镇建设用地需求，造成小城镇用地规模失控的重要原因之一。此外，小城镇规 划管理的基础工作比较薄弱，3傅应拴我国小城镇建设土地利用对策研究及其学术前沿 存在基础资料不完善，地籍管理薄弱等问题；小城镇规划管理人员素质难以适应工作要求，基层土地城建管理所工作人员来源渠道复杂，往往专业素养不高；小城镇规划管理方面的法律法规体系不完善，土地利用规划管理的法律地位、法律意识仍需强化；小城镇规划管理经费不足，容易造成权力寻租。(二)小城镇土地利用粗放 经营 小城镇建设中缺乏科学合理的统一规划，盲目追求超规模，在
7、缺乏项目、 资金和第二、三产业集聚规模的情况下，必然导致粗放用地。小城镇土地利用粗放经营，具体表现在：1、土地利用程度低。小城 镇发展和建 设缺乏有效的规划约束，土地利用布局分散、混乱，建筑布局的随意性大，容积率低，道路建设不规范，小城镇内零星空地甚至农用地随处可见，土地整理复垦率低。2、土地利用投入不足。衡量土地利用粗放或者集约的一个重要标准是单位土地面积上所投入的资本和劳动的数量，国内外一些学者把它称为集约度。投入资本和劳动多， 则集约度高，土地利用集约；反之，土地利用粗放。由于小城镇经济发展水平比较低， 经济能力弱，对土地的投入明显不足。小城镇建设资金极度缺乏，城镇建设难以上水平、上档次
8、，使小城镇的景观和人居环境受损。特 别是基 础建设投入不足，致使小城镇基础设施建设严重滞后，制 约了交通、旅游、通讯 、教育、卫生等的发展，成为小城镇社会经济发展的障碍。 3、土地利用效益低下。小城 镇土地利用效益低下，其原因是多方面的，大致可分为两类。一是客 观原因，小城镇多地处偏远，交通不便，资 源缺乏，经济技术落后，产业结构不合理，产业集聚能力弱，从而导致土地利用粗放，土地产出效益低。二是土地利用本身，主要是小城镇规划管理不力，土地供给机制滞后。小城镇 用地布局不合理，在一些小城镇，居住用地多沿街布置，并有不少污染严重的作坊式小工厂，混杂于居住区内，再加上商服用地偏居城镇一角，基础设施不
9、配套，影响小城镇规模效益的实现。小城 镇建设对土地的需求基本上是有“ 求” 必“应”，并且大多是无 偿划拨或者低价出让，而且由于土地定价估价工作的滞后，小城镇地价水平明显偏低。由于土地使用者只需花较小代价就可取得土地，因此他们并不重视提高土地利用效益和集约利用土地，而只着眼于增量扩张。 (三)大量占用耕地，违法用地现象严重 由于重庆市小城镇土地管理工作薄弱，有法不依，执法不严， 惩治不力，非法占用耕地、非法转让土地、浪费破坏土地等违法行 为得以大量滋生。首先是用地审批制度执行不力，把关不 严，乱批乱占，少批多占，先占后批，甚至用而不批现象时有发生。一方面，土地非法占用导致耕地数量减少；另一方面
10、，土地非法占用不利于土地资源的优化配置。其次是土地转让行为不规范。目前小城镇土地市场发育严重滞后，配套设施不健全，土地市场化程度很低，加上人们法制观念淡薄，土地非法转让等违法行 为屡见不鲜， 给小城镇土地管理工作带来较大困难。国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见（国发2009 3 号）批准设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统 一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。探索建立城 乡统一的土地交易市场，使集体土地和国有土地统一政策、统 一调控、 统一监管，在不违反国家土地用途管制制度、不利用集
11、体建设用地进行房地产开发的前提下，使农村建设用地，也包括宅基地、耕地、林地、荒地等农村土地通过招拍挂方式以转让 、出租、作价入股、抵押等形式进行“流转 ”，可以有效减少小城镇建设过程中大量占用耕地、违法用地严重的现象。(四)用地结构不合理，产业空心化突出。 用地结构的合理程度反映一定社会经济发展水平的一个侧面，也是衡量土地集约程度的重要标准。目前重庆市大多数小城镇在用地结构方面普遍存在居住用地比重过大，公共设施用地和绿化比重偏少，公共服务设施配套不完善等问题。在小城镇用地布局方面，存在着乡镇企业、村庄和小城镇布局过于分散，城镇内部道路建设不规范，功能分区不明显，建筑密度和容积率低，建筑物布局零
12、乱等问题， 导致小城镇土地用地结构不合理，土地利用率低下，集聚效益降低，自然人文景观缺少特色。由于重庆市很多小城镇地处山区，地形条件复杂，山高坡陡，交通不便，信息闭塞，造成很多 规模化企业不愿意到小城 镇投资。加之三峡移民企业关闭、破产、销号，乡镇兼并、重组企业实力不强，发展较慢，社会资本、民营资 本、外资进入规模较小，新的支柱 产业没有形成，造成很多小城镇产业空心化现象十分严重。（五）建设资金缺乏，基础设施薄弱、配套功能不全，城 镇管理滞后。重庆市小城镇建设普遍存在资金严重不足、基础设施薄弱、配套功能不全、城镇管理落后等问题。重庆 市小城镇建设资金来源主要有以下五个方面：第一是财政投资。小城
13、镇财政，仅仅维持“吃饭” 水平， 难有 节余， 许多乡镇已负债累累，依靠乡镇财政投资很不现实。第二是银行贷款。 现在 银行加强了风险管理，注重贷款的安全和效益，推行抵押贷款，而小城 镇建设具有 长期性和公益性，投 资大，回报周期长，同时缺乏担保物，因此小城镇建设很难得到银行信贷支持。第三是招商引资。由于重庆市很多小城镇地处山区，区位 优势不明显，吸引力弱，在招商引资上难有大手笔，实际招商的资金额偏小，并且到位资金率不高。第四是以地生财。由于小城镇经济相对落后，土地升 值潜力不大， “以地生财”难见效果。第五是专项资金。重庆市只有个别小城镇才有，其他小城镇争取难度极大。目前，重庆市多数小城镇的基
14、础设施建设十分落后，环保设施、公共厕所、休 闲体育活动场地、农贸市场、停车场等市政设施不健全， 许多小城 镇街道上电话、电视、电力等线纵横交错，形成了“线网”，一到赶集之日，交通堵塞，街道上经常脏水横流，垃圾遍地，脏、乱、差现象比较突出， 镇容镇貌十分不整洁。以云阳县为例，80%以上的镇乡都没有建汽车站，除县城外的其他建制镇的标准路灯少得可怜，多数都是用路边灯箱广告代替，生活用燃气普及率不足 40%，多数城镇居民烧煤，人均公共绿地面积 2.0 平方米，90%以上的乡镇的废水和垃圾处理基本上是自由排放和堆放处理，这种放纵自然的城镇建设管理模式，使小城镇不能发挥应有的功能。 4二、重庆市小城镇建设
15、的土地开发利用与区域经济协调发展关系问题研究党的十六届三中全会完整提出了全面、协调、可持 续发展的科学发展观， 统筹城乡发展被放在了“ 五个 统筹” 的首要位置，成为科学发展观的集中体现。中央还明确提出小城镇作为新时期现代化建设的一项战略任务，既是统筹城乡协调发展、缩 小城乡差距、致富农民的重要途径，也是从根本上解决 “三农”问题， 实现建设小康社会目标的必然选择。2007 年 6 月国务院批准重庆市为全国统筹城乡4 朱光才云阳县城镇化建设现状难点及对策综合配套改革试验区，作为城市和农村连接器的小城镇，其土地利用问题与区域经济协调发展之间的关系值得深入研究。（一）加强小城镇建设的土地开发利用工
16、作是协调城乡发展的战略选择 我国著名社会学家费孝通老先生在对苏南小城镇发展状况进行深入调研的基础上发表了小城镇 大问题一文，认为小城镇的出现可以使城市和广大农村之间布下相互交流的众多“节点” ，把城 乡有机衔接起来，并从理论和实践结合的角度，全面系统地阐述了小城 镇是发展农村经济和农村工业、转移农村剩余劳动力、解决人口出路的一个大问题。王学仁 认为， “小城镇是城市与农村的连接体和中转站”， “发展小城镇，可以使城乡之间形成一种优势互补、双向互动的经济关系，实现城镇与农村产业相互衔接、经济有效融合的两性互动和一体化发展，最终达到点亮一 盏灯，照亮一大片的功效” 。5小城镇土地开发利用在协调城乡
17、发展中要处理好一些几个关系：1、小城镇土地开发利用与经济发展水平的互动关系。从经济学角度看，小城镇建设用地作为一种不可再生的稀缺资源，开发利用程度与经济发展水平直接相关。因为随着经济发展，城 镇人口迅速增加，城 镇 建设规模也会迅速扩大，城镇用地需求也日益增加。另一方面城镇化的加快也可以带动相关产业发展，促进小城镇土地利用效率的提高。2、小城镇土地利用和产业机构的互补关系。土地是人类一切经济活动的载体。土地利用结构和方向是受 产业结构和经济发展战略主导的。一个城镇总是通5于 今加强小城镇建设与管理， 协调 城乡发展步伐中国农村研究网 2005 年 10 月 01 日过制定短期、中期或者长期的发
18、展战略目标和相关的产业发展政策来指导城镇的经济发展。一般而言，作为小城镇主导产业或产业发展方向的用地将优先安排，并在用地数量和结构上优先考虑。因此，产业结构特点决定了土地利用结构特征，一定的用地结构特征体现一定的产业结构特点。小城镇从主要经济活动、城镇功能及产业发展等方面来分，主要有：工业型、商 贸型、旅游型、交通型、农业型等几种类型小城镇。由于产业机构的差异性，各种 类型城镇用地结构是不同的，他们在工业用地、仓储用地、交通用地、 绿化用地等方面表 现出较大的差异性。 3、小城镇土地开发利用与农村剩余劳动力转移的互推关系。一定意义上说，城镇化过程就是农村人口向城镇转移的过程。在实际情况中，城镇
19、人口的变化是影响城镇土地利用变化的最重要因素，人口规模也就成为预测城镇土地利用变化的重要前期工作之一。小城镇是农村剩余劳动力的天然载体，农民就近选择靠近农村的小城镇发展具有以下原因：一是农民对附近的小城镇经济社会、语言环境、文化习俗等比较熟悉，就近迁往小城镇符合几千年来 “离土不离乡”的本性。二是符合农民“ 保险” 求稳 的心理。在农村社会保障制度不健全的情况下，拥有土地意味着拥有最基本的生存权，为自己留一条后路。三是小城镇生活成本相对城市较低，生活质量相对农村 较高。目前，进入城镇主要有几种人：一是在外地打工创业农民积累了一定的财力后在小城镇投资购房进镇。二是部分农民在镇上从事工业、建筑、商
20、贸、运 输、服 务业等购房落户。三是小城镇周边地区的农民入镇购房，农闲时从事商业活动 ，农忙从事农业生产的两栖型人 员。四是外地来 镇经商人员。著名学者费孝通先生曾将新型小城镇描述为防止人口向大城市过度集中的“蓄水池 ”，今天的重庆小城镇仍具有此种功能。根据重庆市国土资源“十一五”规划确定的 2010 年耕地保有量 计算，重庆市农业 内部劳动力只需 380 万人，之后的需要量会更少，因此至少有上千万的农村人口将要离开土地。这些人都转移到主城区是不现实的，大城市的承载能力毕竟有限。那么，在大城市不足以承载过多人口以及许多农村人口也没有足够的资金和能力远迁大城市的双重困境下，小城镇是容纳农村人口的
21、理想之地。但是有几 项制度极大限制了小城镇的土地利用效率提高和人口的转移。一是多年严格的户籍制度限制了农民迁往小城镇。二是社会保障制度不完善，养老、子女入学等问题制约着农村剩余劳动力向城镇的转移。三是现行土地制度制约了农村剩余劳动力的转移，从而制约了土地利用效率的提高。目前国家政策是农村集体建设用地禁止流转，国家征地制度审批环节繁多，不利于小城镇用地效率的提高。（二）国外小城镇建设和管理的经验借鉴 1、美国的小城镇建设和管理经验。 a 重视规划的作用，美国小城镇规划有四条基本原则：一是后现尽可能满足人的生活需要；二是充分尊重和发扬当地的生活传统，三是最大限度地绿 化和美化环境；四是塑造城镇不同
22、地特点和培育有个性地城镇。同时还要根据建 设需要编制详规。 b 重视 基础设施建设，美国小城 镇建设资金由联邦政府、地方政府和开发商共同承担，联邦政府负责投资建设连接城镇间地高速公路，小城镇 的供水厂、 污水处理厂、垃圾处理厂等是由州和小城镇政府负责筹资建设，开发 商负责小城镇内社区内的交通、水电、通 讯等生活配套设施的建设资金。c 重视环境建设，在美国，环境建设是城镇建设的主要内容之一，给 小城镇提供了一个可持续发展的社会经济环境。d 重视城镇特色，追求个性，重视城镇特色是美国城 镇建设的特点之一，无论走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城镇，那种千城一面、万镇雷同的现 象是见不到的。 e
23、重视建设管理，所谓“ 三分建设，七分管理“ ，一个好的城 镇更需要好的管理。美国的城市建设管理经验主要有两点：一是拥有健全完善的规章制度；二是依法办事，违法必究的管理作风。 2、德国的村镇建设经验。德国的村 镇建设经验主要体现在四个方面：一是政府高度重视村镇改造和建设，颁布了一系列保护农业用地、保护农产品价格的法规，加强管理机构、管理队伍的建设、完善村 镇建设 的投资机制，加大政府的支持力度，形成了比较均衡的城镇结构体系；二是优先考虑基础设施和社会服务设施的建设，为改造村镇的居住环境，提高村 镇居民生活的舒适度，政府十分注重基础设施、社会服务社会设施的建设和各种公益事业的健全完善，且这些建设资
24、金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收；三是注重单体设计与整体景观协调，德国村镇的特点是村落建设与自然巧妙地融合在一起，之所以能够如此，主要是靠村镇改造规划和设计地调控作用，德国地村镇建设是建筑设计在统一中寻求特色，在突出特色中满足规划的统一要求；四是注重环境建设和保护古建筑 6。 3、英国的小城镇建设经验。英国小城 镇建设经验集中体现在几次规划运动中，包括霍华德的田园城市运动，新城建 设运动，米尔顿凯恩斯城建设、农村中心村的建设等，集中体现了规划在小城镇建设发展中的作用。纵观各国小城镇建设发展的历程，虽然理论和做法各具特色，但都具有以下几点共同之处：各级政府的大力支持；重视规划的权威性和按规划实施建设；重视基础设施建设和社会服务设施建设；重视人文环境的继承和生态环境的保护。 三、重庆市小城镇建设土地开发利用的对策研究 6于 今加强小城镇建设与管理， 协调 城乡发展步伐中国农村研究网 2005 年 10 月 01 日
