1、本科毕业论文系列开题报告工程管理某新城建设的统筹管理模式研究一、选题的背景与意义1选题背景新城作为象山县的重要组成部分，利用新城特有的区位及资源优势，建设具有一流滨海风光，集旅游休闲度假、高尚居住、先进产业于一体的生态型滨海旅游新城。2选题意义无可否认，开发区在我国经济发展尤其是对于我国改革开放的发展起了重要的推动作用。而现在的开发区面临着制度上的严重考验，对新城的统筹管理模式进行深入地分析，如何应对作出调整，对完成新城项目既定目标实现有些非常重要的意义。一方面，在我国开发区兴起之际，由于优惠政策的支持，开发区的经济仍能保持高速增长，但是在我国开发区林立的现状下，开发区的优惠政策已逐步减少，现
2、有开发区的统筹管理模式的缺陷，严重制约着开发区的建设发展。另一方面，新城的建设目的是建设有特色、可持续、高品质的新城。而现在的行政审批流程只为新城的单个项目的合法性进行审批，而这样拼凑的新城毫无特色可言。因此为达到这样一个建设目的，新城必须对开发区的统筹管理模式进行优化。二、研究的基本内容与拟解决的主要问题1研究基本内容（1）熟悉新城总体规划；（2）领会新城建设目标；（3）分析新城的项目结构及其行业管理；（4）分析各类项目建设对新城目标的影响；（5）分析各类项目建设过程中涉及的政府管理；（6）分析建设过程中政府、管委会、开发商之间的利益关系；（7）分析“多头”管理对新城建设目标的影响；（8）构
3、建有效的统筹管理模式；（9）制定统筹管理的协调机制。2拟解决的主要问题（1）项目缺乏合理性；（2）管委会该获得多大的权力；（3）建设项目多头管理，管理不利。三、研究的方法与技术路线对新城项目结构进行分解确定新城各行业主管了解各类建设项目审批流程构建有效的统筹管理模式四、研究的总体安排与进度201011231204完成开题报告、文献综述；20101252011114熟悉新城规划和项目结构及其行业管理；20111152011214分析各类项目建设过程的政府管理及利益影响；20112152011314构建有效的统筹管理模式；20113152011414制定统筹管理的协调机制；201141520115
4、7完成论文修改，准备答辩。五、主要参考文献1丁士昭工程项目管理M北京中国建筑工业出版社200652常杪改革统筹管理是核心J中国水利报2006/06/203丛峰成都统筹管理市政设施工程J西部时报2007/12/074刘建洪试论建设项目的统筹管理J重庆科技学院学报社会科学版200865贡培生落实科学发展观统筹建设新城镇江苏省无锡市惠山区老镇区改造的若干对策思考J小城镇建设200946王宇华统筹城乡发展视角下的新城镇建设J学习月刊2008227刘建国加强城市基础建设与管理打造和谐时尚都市新城区J城市管理与科技200758刘洪涛统筹城乡规划管理建设中原大都市区探索具有中国特色符合河南省情的城市化发展道
5、路J城乡建设201019梁建清勇于先行先试努力开创统筹城乡基础设施建设与管理新局面J中国乡镇企业2010210洪凯，史卫东试论统筹城乡发展的基本思路J农业经济20041011孙静论促进城市土地资源节约利用的经济激励制度J现代商业20071412赵红星基本建设程序浅探J工程建设与设计20071113赵巍关于开发区管理体制的思考J科技信息20071614邢飞,徐永香关于我国高新技术产业开发区管理模式创新的思考J中国高新技术企业20091915王培利济南经济开发区行政管理体制创新初探J商场现代化20082016高金祥切实抓好城区和开发区软环境建设J新长征20110317WONG,SWINDUSTRY
6、MANAGEMENTAPPROVALPROCESSCOORDINATIONMODELDEVOLUTIONIII目录摘要I目录III1引言411研究背景412研究目的413研究内容52新城统筹管理现状621新城项目结构622各类项目行业主管单位6221房屋建筑工程6222水利工程7223市政工程7234交通工程7225旅游度假项目823项目建设流程8231购置土地8232项目建议书9233可行性研究9234两证一书9235项目报建10236招投标10237质监和验收1024新城现存统筹管理制度113新城存在的问题1231新城项目前期缺乏合理性1232权力下放不合理1333权责不等1434项目“多
7、头”管理144有效的统筹管理模式1541统筹管理模式1542先合理后合法16421项目建议书的审批17422建设工程规划许可证的审批17423项目合理性评价17424工程变更1743权责对等1844建设项目的多头管理1845重点项目1946新城统筹管理制度195结束语20参考文献21致谢错误未定义书签。41引言11研究背景随着全球化、区域一体化进程的日益加速，跨海大桥等大型交通设施的开工建设，新城将面临重大发展机遇与挑战并存的外部环境新格局。新城位于长三角地区，根据长三角的整体规划，新城要作为一个具有个性和竞争力的滨海新城。新城位于黄金海岸旅游带，地理环境得天独厚。在委托美国某著名设计公司编制
8、完成了新城概念性总体规划，该规划研究提出了新城总体的规划构思，明确了新城区域的定位、性质、发展方向、城市特色，并对规划区范围内的功能布局、道路交通、市政建设、绿化系统、生态资源保护等方面提出了概念性规划。新城的定位是“长三角海洋游乐中心、大宁波滨海休闲新城、休闲象山核心代表区”，集海洋景观、海水运动、养生康疗、休闲度假、游乐体验于一体的现代化生态型滨海旅游新城。若新城的建设达到了预期目标，那么新城将为上级政府作出巨大贡献第一，为象山县社会经济发展提供新的空间。土地是社会经济活动的重要载体，在城市化进程加速、产业结构升级、新的城市功能不断涌现的发展预期下，18KM2的新城可以为未来象山的城市发展
9、提供充足的土地供给。第二，为象山县财政提供长远、稳定的财源。通过经营性土地的出让，政府可以获得必要的发展资金，更好的进行公益性公共设施及部分基础设施的公共性开发，从而控制和引导商业性开发行为，有效的实现城市经营。第三，使象山县更具有滨海城市的特色。在长三角地区，能够将山地、海湾、海岸、沙滩、城市等资源进行组合的城市并不多见，象山县就是其中之一。因此，精心营造“滨海旅游新城”的特色无疑是提升和丰富象山城市形象、进而增强城市竞争力的有效思路。12研究目的本文的研究目的很明确，是让开发区沿着既定“有特色、可持续、高品质”的建设目标前进。切入点是针对新城建设中现存的统筹管理制度进行研究，分析现存的制度
10、存在的问题，提出有效的统筹管理模式。建设这样一个有特色、可持续、高品质的新城，困难重重。研究原因有二一方面国家政策不断调整，政府给予开发区的优惠政策大大削减，之前被经济快速增长的状况掩盖下的问题逐渐暴露出来，其中管理体制和运行机制不完善的问题越来越突出，开5发区要想快速发展，必须在体制上创新。另一方面，新城的建设过程当中，各项目的行政审批部门只能对项目的合法性作出裁定，而这样的项目组成毫无特色，无法保证新城整体“有特色、可持续、高品质”的建设目标。因此为了完成新城的建设目标，新城应加快改革统筹管理体制，更好地应对现在新城复杂的建设情形。13研究内容第二章介绍新城统筹管理的现状。对新城项目结构进
11、行分解，了解每类项目的行业主管部门。了解在每类项目的建设行政审批流程中，每个环节的行政审批负责单位。第三章介绍新城中存在的问题和矛盾，分析每类项目的行政审批流程中出现的问题和矛盾，分析矛盾产生的原因。第四章构建合理的统筹管理模式，让新城的行政为新城目标服务。62新城统筹管理现状研究新城的统筹管理模式，需要了解新城项目建设流程中政府涉及的行政审批现状。而每类项目涉及的政府部门和审批环节不尽相同，因此首先得了解新城中的项目结构及其行业管理，再对每类项目的行政审批流程现状进行深一步了解。21新城项目结构新城休闲新城的建设目标决定了新城的大致项目组成。新城在用地规划上力求有特色、可持续、高品质。在新城
12、当中项目的构成及其比例如图11图11新城房屋建筑工程水利工程旅游度假项目交通工程市政工程住宅项目商业项目工业项目园林项目市政公用设施市政道路工程22各类项目行业主管单位新城中的项目类型有房屋建筑工程、水利工程、市政工程、交通工程和旅游度假项目。房屋建筑工程包括住宅项目、商业项目、工业项目。市政工程包括市政公用设施、园林项目、市政道路工程。而每类项目的行业主管部门不尽相同。221房屋建筑工程房屋建筑工程包括住宅项目、商业项目和工业项目。新城的建设目的是建设具有一流滨海风光，集旅游休闲度假、高尚居住、先进产业于一体的生态型滨海旅游新城。这样的建设目的最终是属人的。因此住宅的档次与新城建设目的密切相
13、关。新城的一类居住用地的建筑类型多为低密度的独立式别墅、TOWNHOUSE。此类住宅拥有靠近活动区的便利条件，且拥有看山望海的独特景观，主要为象山及其周边地区的富裕阶层提供二次置业与度假住所之用，在平常闲置不用期间可以通过房产管理公司进行临时性的转租。一类居住用地总用地面7积14590公顷，约占新城用地的882。二类居住用地多为低密度多层住宅（36层），也有少量高层住宅。此类住宅主要为象山县一般公众提供高标准的私家住所，也可为产业园区的管理人员和高级白领提供居住空间，方便其就业。二类居住用地总用地面积18521公顷，约占新城用地的1120。商业用地商业用地在新城中包括的类型经营性商业服务业设施
14、用地和公益性政府社团用地。商业用地用地面积7521公顷。约占新城用地的455。工业用地在新城建设中，工地用地占19095公顷。约占项目占地面积311。房屋建筑工程的行政主管部门是建委。建委负责非重点房屋建筑工程项目的项目建议书初审，组织建设项目的可行性研究，负责城建工程项目的方案制定、选址定点、非重点项目扩初会审、建设管理、竣工验收和实施过程中的协调、监督工作。222水利工程水域占地24547公顷，占比例1484。水域的行政主管部门是水利局。其负责编制、审查大中型水利基建项目建议书、可行性研究报告、初步设计和施工图；组织实施水利行业技术质量标准和水利工程的规程、规范；归口管理全市河道、湖泊和各
15、类水利工程。223市政工程新城市政工程主要包括三类市政公用设施，园林项目和市政道路工程。市政公用设施占地887公顷，其建设过程的行政审批部门是建委下属市政工程前期办公室。其负责承担宁波市市政工程建设，并代表政府行使城市基础设施建设业主责任，从规划委托、方案设计、施工图设计到房屋拆迁调查、拆迁安置、土地征用及设计、施工、监理招投标等一系列工作并组织实施市政工程建设、负责组织实施与道路建设配套的自来水、电力、电信、煤气等管道及各有关配套设施的组织协调管理工作。绿地占地面积56944公顷，占比例3443。其行政主管部门是园林管理局。园林管理局是城市园林绿化行业管理部门（正处级、财政差额补助的全民事业
16、单位，隶属于宁波市城市管理局）。主要负责办理“窗口”受理的建设工程配套绿化项目和城区绿地占用、树木砍伐、移植等园林绿化项目审核审批工作，参与并做好公园绿地规划会审和工程项目的扩初会审工作。234交通工程道路交通用地的项目情况较为复杂，分为公路（属于交通工程）和城市道路工程（属于市政工程）。公路（对外交通用地）占地305，其行政主管部门是交通局，交通局负责全市公路、水路、港口等交通基础设施及其配套项目的建设、养护和路政、港政、航政管理；8实施对交通建设市场秩序、建设项目的工程质量监管和安全生产监管；城市道路占地面积11088公顷，属于市政工程。由建委下属单位市政工程前期办负责统筹建设，其建设过程
17、中的监督由宁波市市政公用工程安全质量监督站负责，而宁波市市政公用工程安全质量监督站隶属于城管局，城市道路建成转交由宁波市市政管理处（是财政全额拨款的全民事业单位，隶属于宁波市城市管理局），也就是说城市道路由建委建设，城管局监督，最后建成后由城管局管理。市政公用设施用地占地面积887公顷，也归建委管理。建委市政前期办承担宁波市市政工程建设，并代表政府行使城市基础设施建设业主责任，从规划委托、方案设计、施工图设计到房屋拆迁调查、拆迁安置、土地征用及设计、施工、监理招投标等一系列工作并组织实施市政工程建设、负责组织实施与道路建设配套的自来水、电力、电信、煤气等管道及各有关配套设施的组织协调管理工作。
18、225旅游度假项目旅游度假及游乐用地是新城成为一个独特新城的重要性指标，只有切实控制好旅游度假及游乐用地的档次和质量，才能为新城的高品质作出贡献。旅游度假及游乐用地总用地面积6400公顷，占城市建设用地的387。旅游度假及游乐用地的行政主管部门理论上是旅游局，旅游局负责全市旅游业行业管理，参与国家级和省级旅游度假区以及重点旅游建设项目的规划论证和审核报批工作；但是由于旅游局并不具备建设管理的职能，其主要的建设过程仍然是交由建委管理。所以实际上旅游度假及游乐用地项目是由建委负责这类项目的建设，建设完成再交由旅游局管理。23项目建设流程在新城中，项目建设的流程是首先通过出让或者划拨方式取得土地使用
19、权、再向有关部门审批项目建议书、可行性研究、两证一书的批复。当两证一书都申请完毕，建设单位可向建设行政主管部门报建项目。建设行政主管部门组织项目进行施工、监理招投标，在项目建设期，由运营主管部门的质监站进行监督。231购置土地我国的土地归国家和集体所有，开发商获得土地使用权的途径主要有两种，即出让和划拨。当以出让方式获得土地使用权时，新城开发中，开发流程首先由上级县国土局制定土地收购储备计划和经营性土地年度供应计划，当拆迁办负责将土地拆迁完毕，县国土局在其网站和相应位置公示，将该地以拍卖、挂牌等方式出售给房地产开发商。开发商通过拍卖、挂牌等方式缴纳土地出让金获得国有土地使用证。而新城中的一些开
20、发项目如政府项目则直接以划拨形式获得国有土地使用证。划拨土地使用权是指国家根据需要，依法定条件和程序，9将一定数量的国有土地确定给某人单位或个人使用的行为，是以行政手段分配土资源的一种方式，也称行政划拨。特点是无使用年限，一般来说公益事业用地及安居工程、经济适用住房、集资合作建房、回迁住宅等建设用地等多为行政划拨供给土地。232项目建议书项目建议书是由项目投资方向其主管部门上报的文件，目前广泛应用于项目的国家立项审批工作中。它要从宏观上论述项目设立的必要性和可能性，把项目投资的设想变为概略的投资建议。项目建议书的呈报可以供项目审批机关作出初步决策。它可以减少项目选择的盲目性，为下一步可行性研究
21、打下基础。开发商首先将项目建议书交由行业主管部门初审，再交由发改委终审，并给予批复。每类项目的行业主管部门不同，住宅、商业用地的主管部门是建委，市政工程的行政主管部门是城管局，绿地园林工程的行政主管部门是城管局，旅游工程的行政主管部门是旅游局，水利工程的行政主管部门是水利局。在这个环节行业主管部门只提供参考性意见，发改委是作出审批结果的权力机关。233可行性研究工程项目的可行性研究是确定项目是否进行投资决策的依据。投资业主和国家审批机关主要根据可行性研究提供的评价结果，确定对此项目是否进行投资和如何进行投资，是项目建设单位决策性的文件。建设单位在项目建议书取得发改委批准后，进行可行性研究。可行
22、性研究报告是由具有资质单位完成的用于批准立项的书面依据，需对项目从必要性、市场、进度、规模、财务、风险等方面进行全面的分析，根据宁波市人民政府关于保留部分非行政许可审批项目的通知（甬政发2004109号）市本级财政性投资或参与投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计的审批由发改委执行。遇到省级或者国家级投资项目交由上级发改委审批。234两证一书两证一书指的是选址意见书城市规划行政主管部门依法确认其建设项目位置和用地范围的法律凭证。建设用地规划许可证经城市规划行政依法确认其建设项目位置和用地范围的法律凭证。建设工程规划许可证城市规划行政主管部门依法核发的有关建设工程的法律凭证。根据2008
23、年1月1日施行的中华人民共和国城乡规划法，以划拨形式的需要向规划局申请建设项目选址意见书，其他建设项目不必申请选址意见书。选址意见书后，各行业建设行政主管部门组织设计招投标，水利工程的招投标过程由水利局负责审批，房屋建筑项目由建委下属招标办审批。确定设计后，根据选址意见书和设计方案，开发商向规划局依法申请建设用地规划许可证，规划局再依据设计方案、人防管理处开出的该项目人10防证明和环保局开出的该项目环保证明等相关报批文件确定后审批发放建设工程规划许可证。核发建设用地规划许可证等的目的是为了确保土地利用符合城市规划，维护建设单位按照城市规划使用土地的合法权益12。235项目报建工程建设项目报建是
24、指工程建设项目由建设单位或其代理机构在工程项目可行性研究报告或其他立项文件被批准后，须向当地建设行政主管部门或其授权机构进行报建，交验工程项目立项的批准文件，包括银行出具的资信证明以及批准的建设用地等其他有关文件的行为。在项目取得行业主管部门的报建初审批复、国土局地土地审查意见、规划局建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，环保局和人防局等开出的一系列报告意见后，开发商向发改委进行报建。项目报建是为有效掌握建设规模，规范工程建设实施阶段程序管理，统一工程项目报建的有关规定，达到加强建筑市场管理的目的而设立的。凡在我国境内投资兴建的工程建设项目，都必须实行报建制度，接受当地建
25、设行政主管部门或其授权机构的监督管理12。236招投标建设工程招标，是指招标人就拟建工程发布通告，以法定方式吸引承包单位参加竞争，从中择优选定工程承包方的法律行为。招标分为公开招标和邀请招标。该过程必须由政府相关主管部门作为第三方，以保证招投标的公正性。各类项目评标过程由各行政主管部门旗下的评标委员会执行。新城中，居住、商业、工业、旅游用地由建委进行招投标，对中标单位审批核发建设工程施工许可证。水利工程招投标由水利局负责审批。237质监和验收质监站主要是代表政府职能部门对工程的全过程进行质量监督管理，负责对本地区建设工程质量进行监督管理，巡查施工现场工程建设各方主体的质量行为及工程实体质量，核
26、查参建人员的资格，监督工程竣工验收。每类项目在建设施工期，质监站、建设局、人防办、城管局、环保局、规划局等都会参与检查。每个行业主管部门下属的质监站对对应的项目进行检查、监督。水利局和交通局、建委、城管局、人防处都有自己的质监站。如水利局下属的水利质监站对新城的水利项目进行检查，建委下属建筑工程安全质量监督总站对新城有关项目进行监督检查。要注意的是城市道路项目的建设行政主管部门是建委，而其负责监督的是城管局下属的宁波市市政公用工程安全质量监督站。单列出来的重点项目的建设行政审批流程与上述流程不同，重点项目是指从每类项目中取出部分在客观上存在着带动全局发展的项目。因此在新城中，要想抓好新城的特色
27、性，重11点项目是关键。在新城中，重点项目主要有全天候海洋游乐中心国际会议酒店、海洋文化广场、海鲜美食城、中央浮岛式商务公园、海岸新天地、摩天轮/风车主题公园、养生园/生态园、滨海市场休闲公园。很明显，这些项目中每个项目的建成无疑都带动了一片区域的发展，成为该区域标志性建筑。重点项目是新城形象展示的风向标。重点项目的行政主管部门是发改委。发改委负责项目建议书、可行性研究等文件的审批和重点项目的招投标。同时其负责全市重点工程和实事工程的综合管理，编制重点工程和实事工程规划；负责重点项目前期工作以及工程实施中的协调、服务、监督工作；负责全市重点建设项目稽察；负责重点工程和实事工程考核工作。24新城
28、现存统筹管理制度目前来看，新城统筹管理模式还有以下几点问题。一方面，新城管委会对政府各部门人员的统筹采用的是同一类对待方式即在每个环节审批中让各职能部门站在其自身角度来进行审批。无疑，这样的审批方式对新城特色性目标建设不利。另一方面，管委会如果要对项目建设流程进行调控，调控的重点应该放在哪，调控的手段应该是什么，有效的统筹管理模式的指标是什么，管委会从哪些方面可以看出项目是否具有合理性。这都是管委会面临的问题。123新城存在的问题31新城项目前期缺乏合理性在新城项目建设前期，新城每类项目的审批，由各行政主管部门（如水利项目为水利局，房屋建筑项目为建委）执行。而这样的审批只能对单个项目的合法性作
29、出审批。这样的审批无法保证新城整体有特色的目标，当单个合法项目与新城的特色性产生矛盾或者项目需要整改的时候，项目就要多走弯路。而这时，管委会和上级行政主管部门和开发商之间就存在严重的利益冲突，若项目出错，开发商蒙受巨大的经济损失，管委会和上级行政主管部门都要担责任，即使能解决，也让新城得不偿失。很明显这样的前期审批，对新城管委会和行政主管部门都是不利的。新城管委会有责无权。行政审批中，管委会不对行政审批负责，但是实际上这样的项目经由上级行政主管部门审批下来，无法组成有特色的新城，而管委会要对项目的特色性负责，这样管委会在无形当中为不是自己做出的行为承担了苦果。主管部门依法执行行政审批，站在法律
30、的角度是没错的。但是其同样要为不合理的项目负责。运营建设分离难以控制建设过程。新城的运营管理部门和建设管理部门不同。在项目建设过程中，即使在初始建设前期运营部门参与到项目来，项目能够按照初始的建设目标前行，建设项目的变动性是非常大的。所以当运营和建设部门不是同一个主管部门时，当中出现一13个问题项目运营单位考虑的是该单一项目的实用性，建设单位考虑的是项目建设的合法性，两者出发点不同，这样的项目在建设当中，运营部门不能对项目进行切实纠偏，项目做下来必定面目全非。而项目的建设单位只对项目的三大目标（即质量、进度、投资）负责。这样的建设过程同前者类似，无法切实将项目建设目标落实到每个项目，所以可能出
31、现建设结果和规划截然不同。32权力下放不合理理论上说管委会是政府派出机构，其行使上一级政府赋予的审批和行政权力，以及对资产运营公司实行监督管理13。但目前新城管委会只起到“协调人”的作用，即协调开发商与各政府职能部门的关系，管委会没有各种行政审批的权力，以前新城的项目建议书以及各类行政审批所有交由上级县政府有关部门审批。现在新城上级县政府对县城下放的权限主要有（1）工程变更简易程序单项工程变更金额15万元且工程变更增加造价占合同价10以内（含10），由新城管委会审核把关。备案程序单项工程变更金额在520万元且工程变更增加造价占合同10以内（含10），应到县财政局、县审计局备案；单项工程变更金额
32、在2050万元且工程变更增加造价占合同价10以内（含10），应到县发改局、县财政局、县审计局备案。会审程序单项工程变更金额50万元以上或工程变更增加造价占合同价10以上的，应在工程变更施工前由新城管委会提出。县发改局牵头组织县财政局、县审计局、县公共资源交管办、县监察局及相关单位和专家进行会审，经会签形成会议纪要，作为工程变更依据。工程变更造成累计投资增减额度超过批准概算10或金额500万元的，由新城管委会提出，县发改局组织审查，报县政府审定批复。（2）项目招投标50万元以下的工程项目和县公共资源交易中心下放权限的项目。合同估算价8万元以上50万元以下的新建、改建、扩建工程。合同估算价在5万元
33、以上20万元以下的临时管线、装修、拆迁、绿化工程。单项合同估算价3万元以上30万元以下的勘测、设计、监理。对新城来说，管委会已经获得了不少权力，但是并不是任何权力都适合下放的。比如县政府下放的小额项目招投标的权力。管委会的领导班子承担了招投标的职责，而这样的任务对新城的特色性目标贡献并不大，反而束缚了管委会的精力，让其腾不出手来对新城的整体14性进行管理。因此县政府该下放多大的权力和放什么权力成为一个很头痛的问题。无可非议的是现在管委会获得的权限不太合理。33权责不等管委会要为新城“有特色、可持续、高品质”的建设目标负责。管委会是县政府为新城的建设目标而专门设立的派出机构，统筹管理经营新城的建
34、设营运。而目前管委会获得的权力主要是建设过程中的指挥管理，无法对新城的新城的特色性作出决策。管委会目前的权力包括小额度的工程招标、工程预算核算、工程质量监督等。而这些权力与管委会设立初衷的职责无法对应起来，导致管委会权责不等。34项目“多头”管理新城中建筑项目由建委统一管理，但涉及公路、城内道路、水利等专业审批，仍需由相关行业主管部门审核，这为行业间的利益平衡埋下了伏笔。不仅是前期审批，在各类项目建设过程当中，多头管理仍然是个头痛的问题。比如市政交通工程，其行业主管部门是城管局，但其建设过程是由建委来管理，而建设过程的监督又是由城管局下属的质监站来执行。对项目来说，多方的意见都得听，多方都不能
35、得罪，而一旦多方管理者之间出现矛盾，对项目建设十分不利，受损失的是新城。此外，发改委在新城设立重点工程，采取封闭运行管理模式，建设行政主管部门对这些工程不能实施有效管理，影响对建筑市场的统一管理。新城建设项目在建设过程中由于要受行业行政主管部门的管理，其必须在限制合法性前提下进行业务操作，又要在人防处、环保局等指导下工作，而同时管委会对项目又要给予一定的意见。在这样复杂的多头管理背景下，建设项目难以良好地按照单一方向建设下去，导致出来的项目不伦不类，毫无特色。而多头管理又让项目的主管单位变得不确定。导致有些项目无人负责、出事后互相推诿责任。154有效的统筹管理模式41统筹管理模式基于原来的统筹
36、管理模式，通过对建设过程中出现的问题分析，构建架构统筹管理模式图12图1216购置土地项目建议书可行性研究项目建议书建设用地规划许可证建设工程规划许可证项目报建施工、监理招投标施工许可证建设过程质监验收国土局发改委规划局、消防局、人防局发改委发改委各行政主管（建委或水利局等）各建设行政主管（建委或水利局等）建设行政部门负责建设运营主管负责质监管委会进行进行合理性审批管委会进行进行合理性审批工程变更等能会改变项目特色性的决定管委会参与审批购置土地项目建议书可行性研究项目建议书建设用地规划许可证建设工程规划许可证项目报建施工、监理招投标施工许可证建设过程质监验收国土局发改委规划局、消防局、人防局发
37、改委发改委各行政主管（建委或水利局等）各建设行政主管（建委或水利局等）建设行政部门负责建设运营主管负责质监原流程现流程42先合理后合法“有特色、可持续、高品质”的休闲新城是由单个项目组建而成的，而单个项目不但得符合建筑法等法规条例，而且得合理，即对休闲新城的特色性作出一定的贡献。而现在新城的现状是单个项目的合法性由行政主管部门进行审批，无人对项目合理性进行审批。因此如17果要建设出有特色的新城，宜让管委会对新城的合理性先作出审批，再交由行政主管部门进行正常流程审批。421项目建议书的审批宜让管委会在项目建议书前先对项目进行合理性审批。在开发商向发改委提交项目建议书前，设立一道程序，将申请资料交
38、由管委会先进行合理性审批，若项目符合新城整体性目标要求，则予以批准交由发改委进行项目审批。由于新城现行的审批制度只能对单个项目的合法性作出审批，而这样组建的新城毫无特色可言。因此必须让对新城特色目标负责的管委会参与进来，待管委会审批通过后，再交由发改委进行合法性审批。对一个项目来说，越早进行优化，其可塑性最强，能以最少的资源换取最优的效果。这样做的好处发挥了管委会的积极性，让其不只充当一个协调人，要让管委会参与到项目中来，对项目的合理性作出适当的批复。422建设工程规划许可证的审批建设工程规划许可证的申请文件主要有规划局总工办会签同意的建施总平、立面图，用地规划许可证及附图的复印件、发改委回复
39、的项目建议书批文、土地使用权证、消防、人防、环保开出的有关项目合法性证明等。因此建设工程规划许可证对项目的强度（即容积率、结构类型等）有较强的控制，这时候的审批对项目的建设目标控制十分有力。所以在新的统筹管理模式当中，让管委会参与审批建设工程规划许可证。即先让管委会对建设工程规划许可证的申请材料的合理性进行审核，再交由规划局进行终审。423项目合理性评价对新城来说，管委会参与合理性审批是个很好的选择。但管委会在实际操作中，如何对项目合理性进行评价这个是一个很关键的因素。对项目的合理性进行评价可以采用以下两个指标（1）规定项目建议书中对项目的功能符合当地特色与否进行详细描述。（2）在建设工程规划
40、许可证上对每类工程强度指标进行打分。即对主题乐园等设施、公园的休闲生态指标、旅游景区的等级进行打分，确定其是否符合新城要求。424工程变更管委会在前期审批后，对项目运营主管部门明确建设项目的建设目标，让管委会与项目运营主管部门目标保持一致。项目建设过程中，由于项目极大的变动性，经常会产生工程变更，这导致项目的建设结果可能与当初设定的建设目标产生偏差。新城中，涉及额度稍大点的工程变更都由发改委执行审批，而发改委不为新城的整体性目标负责，因此原有的工程变更行政审批制度存在缺陷。在新的统筹管理模式当中，应该让管委会参与到工程变更中来。18即在项目建设过程中，产生的工程变更等能改变项目特色性的建设问题
41、由建设单位上报建设行政主管部门，建设行政主管部门须通知并组织管委会、运营主管部门和规划局等相关部门一起会审，让管委会参与进来，管委会和运营主管部门提出意见，让项目的建成新城符合整体规划。43权责对等在新体制实施过程中，尽管新区管委会被赋予了规划、指导、协调等职责，但并不拥有对各行政区和功能区的行政管理权力，这样一来，就出现了“权责不对等”、“有责无权”的现象15。针对管委会的权责不等，应该让上级政府下放适宜的权力。目前上级政府下放了部分权力给管委会，但是有些权的下放对管委会的职责并无帮助，反而增加了管委会的负担。因此相关权力该不该放，该放哪些权，放多大的权，一直是困惑政府的问题。管委会作为政府
42、的派出机构，通过政府授权或委托的形式来行使开发区区域内的社会、经济和社会管理职能，赋予一定权力理所当然，但是如果权力太大，职能泛滥，管委会就失去管委会精简的派出机构的身份，与一级政府无异。管委会应该掌握项目前期能够控制项目成型的行政审批，如项目建议书的审批、规划局分发的两证一书的审批、项目变更等。而像招投标这样的权力应该适度收回，现在新城管委会主任及几位重要领导拥有的另一重身份是工程项目招投标领导小组领导。而现在新城管委会建招办能负责的项目无疑非常小，拥有了这些非重要而琐碎权力分散了领导的精力，应该让好钢用在刀刃上，收回这部分权力，由上级行政主管部门负责招投标。44建设项目的多头管理一方面，应
43、该让建设行政主管部门与运营管理行政主管部门对应起来。对新城来说，项目多头管理，尤其是建设和运营分开，不能保证项目的准确性。在建设过程遇到的问题通过建设主管部门审批下来后的项目往往与运营主管部门的要求不相符。因此应该让建设行政主管部门与运营管理行政主管部门对应起来，增加两者的沟通协调或者将两者统一起来，在项目全过程采取目标管理。另一方面，应该出台明确每个流程审批的主管部门。项目出现多个管理部门出来协调往往是因为没有明确的法规规定项目一些突发事件的主管部门，在遇事的时候，每个主管部门都觉得自己能够管，结果就是项目出现多头管理。因此，开发区要发展就必须在行政管理制度中，协调好管委会管理机构与上级行政
44、区管理机构之间的关系，明确各管理部门的职责与职权，并对管理部门与层级进行简化，由原来分别管理走向统一管理，原来的瘦长型管理结构，向扁平型结构调整15。1945重点项目对新城来说，控制好重点项目无疑是完成新城建设目标的重要保证。如全天候海洋游乐中心国际会议酒店、海洋文化广场、海鲜美食城、中央浮岛式商务公园、海岸新天地、摩天轮/风车主题公园、养生园/生态园、滨海市场休闲公园等项目都是极具沿海休闲地区特色性的项目。而在这些重点项目的建设当中，发改委是绝对的行政主管单位，新城所在市的市发改委下属设立市重大项目前期办公室、重点工程管理处（重点办）、市重点建设工程招标投标办公室等机构负责市级重点项目的全过
45、程建设，而在新城上级县政府将重点项目的控制权转交给县发改委下属的固定资产投资科，而固定资产投资科主要是负责全县固定资产投资和政府投资项目的综合管理，规范项目核准、备案、审批及实施程序。因此从市发改委开始到县发改委再到新城，针对重点项目提出特色、专注性管理的初衷越来越被淡泊，或者说越来越力不从心。而新城的特色性建设与重点项目密切相关，因此可以让管委会参与到重点项目的建设当中，以弥补发改委对重点项目的力不从心。在重点项目的建设当中，宜在管委会下属设立重点办，配合县发改委对重点项目建设进行全流程管理。46新城统筹管理制度目前来看，新城管委会对政府各部门人员的统筹采用的是同一类对待方式即在每个环节审批
46、中让各职能部门站在其自身角度来进行审批。无疑，这样的审批方式对新城特色性目标建设不利。因此应该对政府各职能部门采用不同的统筹方式。而管委会对新城应该采用的是重点环节掌控。因此建议管委会对发改委采用流程化管理。即让管委会在项目建议书阶段，先让管委会进行审批，合格后再由发改委终审。而对规划局的审批采用归口管理，因为在建设工程规划许可证的审批上需要对工程强度指标进行确认，这需要相当足的专业知识，而管委会如果管到这么细，也就失去了它作为中央核心的意义。因此应该在建设工程规划许可证的申请材料中加上管委会意见，让规划局参考管委会意见。购置土地中，土地使用证上规定了土地的用途，而项目建议书可以说是决定了建筑
47、的档次，而工程规划许可证上是确定了具体的建筑。因此管委会应该从以下三方面判定项目是否具有合理性首先在项目建议书中对功能区进行评判，判断该建筑档次与当地文化或者说当地氛围差异程度。若该建筑档次与当地氛围相近，或者说能代表这片区域，那么可以给出通过意见；其实是对建筑项目工程强度指标作出明确指标，确保项目的外观性和实用性满足当地的需求。205结束语管委会宜参与到新城的建设过程中，实行重点项目全过程掌控，一般性项目重点环节掌控。在新城建设规划当中，重点项目带动了一片区域的建设，无疑，在管委会实行重点项目全过程掌控十分必要。宜在新城的重点项目的前期和建设期中，从规划期开始，进行合理性审批，力求以最小的成
48、本建设出最优的项目。而管委会宜对一般建设项目建设前期的项目建议书和建筑规划许可证的审批给予意见，宜参与一般建设项目建设期能影响项目强度变更的审批。从而为新城的建设目标更好地服务。21参考文献1丁士昭工程项目管理M北京中国建筑工业出版社200652常杪改革统筹管理是核心J中国水利报2006/06/203丛峰成都统筹管理市政设施工程J西部时报2007/12/074刘建洪试论建设项目的统筹管理J重庆科技学院学报社会科学版200865贡培生落实科学发展观统筹建设新城镇江苏省无锡市惠山区老镇区改造的若干对策思考J小城镇建设200946王宇华统筹城乡发展视角下的新城镇建设J学习月刊2008227刘建国加强
49、城市基础建设与管理打造和谐时尚都市新城区J城市管理与科技200758刘洪涛统筹城乡规划管理建设中原大都市区探索具有中国特色符合河南省情的城市化发展道路J城乡建设201019梁建清勇于先行先试努力开创统筹城乡基础设施建设与管理新局面J中国乡镇企业2010210洪凯，史卫东试论统筹城乡发展的基本思路J农业经济20041011孙静论促进城市土地资源节约利用的经济激励制度J现代商业20071412赵红星基本建设程序浅探J工程建设与设计20071113赵巍关于开发区管理体制的思考J科技信息2007162214邢飞,徐永香关于我国高新技术产业开发区管理模式创新的思考J中国高新技术企业20091915王培利济南经济开发区行政管理体制创新初探J商场现代化20082016高金祥切实抓好城区和开发区软环境建设J新长征20110317SIUWAIWONG,BOSINTANGCHALLENGESTOTHESUSTAINABILITYOFDEVELOPMENTZONESACASESTUDYOFGUANGZHOUDEVELOPMENTDISTRICT,CHINAJCITIES2005830331618MLYANG,KBCHUAH,VMRAOTUMMALA,EHCHENPROJECTMANAGEMENTPRACTICESINPUDONG,ANEWECONOMICDEVELO
