1、环境财政：市场经济发展的必然选择马中、蓝虹环境财政是一种通过政府财政干预来促使经济主体在市场行为中选择主动保护环境、减少浪费、合理利用环境资源的财政手段，是公共财政的重要组成部分。公共财政是与市场经济要求相适应的一项制度，公共财政的出现旨在纠正市场失灵。我国公共财政的理论与实践是伴随着市场化进程逐步深入的。在计划经济体制下，经济资源的配置服从于国家计划，市场的作用受到排斥和禁止，在这样的体制背景下，财政的首要任务是直接发展经济，因此财政成为生产性财政。随着市场化进程的不断深入，中国财政收支的理念及其体系的运作在迅速发生着变化，弥补市场失灵、满足社会公共需要成为财政运作的核心理念。正是由于公共财
2、政的理论与实践在我国的不断深入，建立环境财政的需求日益显现，成为政府和理论界关注的目标。由于环境保护供给的公共性和紧迫性，由于环境保护市场配置的失灵，要求政府通过公共财政的宏观调控，对环境资源实行合理配置。在中国目前的国情下，环境安全是市场化进程顺利进行的必要保障。中国的环境危机来源于环境资源产权不明晰等原因导致的环境资源市场配置失灵。要保证中国的环境安全，要保障中国的市场化进程顺利进行，就必须建立环境财政，使政府在履行环境保护职能这一事权时，有必要的财权基础。因此，建立环境财政是我国发展市场经济的必然选择。（一）市场经济的发展促使公共财政范围和内涵不断演变公共财政是与市场经济要求相适应的一项
3、制度，公共财政的出现旨在纠正市场失灵。但是，在市场经济的不同发展阶段，市场失灵的表现形态和范围有所不同，因此，公共财政的范围和内涵也就不同。在自由竞争时代，市场均衡总会通过市场机制的调节而自行得到恢复，因此政府经济活动范围局限于很小的领域，“市场失灵”的范围主要涉及国家安全、公共秩序与法律、公共工程与设施以及公共服务等，财政对资源的配置权是弱小的，公共收支规模较小、活动范围狭窄。从 1870 年到第一次世界大战，美国联邦政府支出占 GDP 的比重平均低于 3%，第一次世界大战后到 1930 年前，联邦政府支出仍保持在接近 3%的水平。然而，随着市场经济充分发达，制度演进产生的内在矛盾也在日渐累
4、积和深化。到 1929 年经济危机和大萧条爆发时，其严重程度已直接威胁到资本主义经济的生存，这一阶段“市场失灵”除了传统范围的“市场失灵”，更主要是指市场经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不对称等。这些缺陷的弥补客观上需要政府介入，在微观领域以效率准则为主导，关注公共产品提供的效率和政治决策的效率，在宏观领域以公平准则为主导，关注收入再分配和宏观调控问题，通过政策调控稳定经济运行。公共财政在这一阶段逐渐形成了三大职能，即有效配置资源、公平收入分配和稳定宏观经济。财政活动的范围随着政府职能的扩展而迅速扩大。发达国家的政府支出从 1960 年占 GDP 的 28%迅速上升到 1994 年
5、的50%。随着对“市场失灵”认识的深化，以及公共产品理论的确立，政府行为与市场活动形成了一体化和相互替代的关系，公共支出广泛进入新的“市场失灵”的领域，传统的支出结构随之发生调整。从美国联邦支出的变动情况来看，1945-1975 年国防支出占联邦支出的比重从 89.49%下降到 26.03%，而增长较快的主要是健康、医疗、收入保障、社会保障等转移性支付，整个转移性支付的比重从 1.75%上升到42.21%。可见联邦支出应对“市场失灵”的领域已发生了根本性变化。公共财政范围的扩大促成了二战后20 多年的繁荣，但是政府作用的滥用也带来了“政府失效”的问题，西方国家出现了国有经济私有化的浪潮。20
6、世纪 90 年代以后私有化已突破了原先被认为是自然垄断的领域，如电力、电信行业等。在这一背景下，政府支出占 GDP 的比重普遍有所回落，财政活动范围逐步趋于稳定，公共支出效率、公共产品的私人供应受到重视。从西方国家公共财政发展的历史进程，可以看出，公共财政的范围和内涵是与特定历史时期市场的发展和市场失灵特征紧密相连的，是一个动态的概念。因此，要界定在特定历史时期公共财政的范围和具体内涵，必须研究当时的市场背景和在该背景下政府与市场的动态关系。也就是说，市场经济的发展要求决定了政府职能的边界，并最终决定了公共财政的范围。一种经济运行只要是以市场作为资源配置的基础方式，其财政模式就必然应该是公共性
7、质的或趋向于公共化的。但是，由于市场发育程度和经济发展水平的限制，其公共财政的范围与内涵以及与之配套的职能、体制、管理等都会有很大的不同。（二）公共财政理论与实践在我国逐渐深入是环境财政提出的重要背景我国社会主义市场经济的发展，客观上要求以全新的思路和理念对整个财政运行机制作全面、彻底的变革，建立中国公共财政的基本框架。因此，建立公共财政是我国发展市场经济的必然选择。我国公共财政的理论与实践是伴随着我国市场化进程逐步深入的。在计划经济体制下，经济资源的配置服从于国家计划，市场的作用受到排斥和禁止。高度集中的计划管理体制决定了高度集中的财政管理体制，传统的财政理论将财政职能定位于生产建设型，财政
8、代替企业成为社会投资主体，全社会基本建设投资的 80%以上由财政拨款安排，经济运行的好坏直接取决于财政投入产出的效果，在这样的体制背景下，财政的首要任务是直接发展经济。随着我国社会主义市场经济体的发展，财政收支结构必须调整。1993 年，在我国的财政收入占 GDP的比重由 1978 年的 31.2%下降到 12.6%，并且短期内难有较大改观的情况下，安体富和高培勇撰文主张，通过规范财政职能范围，调整支出结构，消除财政的“越位”、“缺位”、以及纠正“错位”来压缩财政支出规模，缓解财政收支矛盾。西方“公共财政”作为一种理想的支出模式首次被理论界推出。但是，仅就财政运行机制一个组成部分的财政支出结构
9、的调整，并不能解决财政困难问题的全部。按照市场经济的要求，以全新的思路和理念对整个财政运行机制做全面、彻底的变革，成为中国财政改革和发展的目标。1998 年底举行的全国财政工作会议是中国财政改革与发展走上公共性道路的重要分水岭。1998 年 12 月 15 日，在全国财政工作会议上，国务院副总理李岚清同志在讲话中提出积极创造条件，初步建立公共财政基本框架的改革目标。“公共财政”目标模式的建立，意味着中国财政模式改革的质变即将发生。从那一天起，围绕着眼于满足社会公共需要这个核心线索,中国财政收支的理念及其体系的运作在迅速发生着变化。在此以后的过程中，由于市场机制已经在资源配置中发挥基础性作用，市
10、场的效率和市场失灵都同时暴露出来，人们对市场与政府的关系有了更为深入的认识，对财政地位及职能的认识也更深入了一步。人们认识到，在现代市场经济中，政府的介入为市场经济的运行提供了基本保证。财政面临的根本问题是在推进市场化改革、退出传统资源配置领域的同时，如何通过职能转型以适应新体制要求。正是由于公共财政理论与实践在我国的不断深入，建立环境财政的需求日益显现，并成为政府和理论界关注的目标。（三）环境财政是公共财政的重要组成部分。环境财政是一种通过政府财政干预来促使经济主体在市场行为中选择主动保护环境、减少浪费、合理利用资源的财政手段。环境财政是公共财政的重要组成部分。由于环境保护供给的公共性和必要
11、性，由于环境保护市场供给的失灵，要求政府通过公共财政的宏观调控，对环境资源实行合理配置。1、环境安全是我国发展市场经济的必要保障环境财政成为公共财政的重要组成部分，来源于新的历史时期环境危机的不断加剧，以及环境危机的显现对市场经济发展的严重影响。当今，人类所面临的环境危机已经直接危害到人类的生存环境，危害到市场经济的有效运作，危害到整个世界社会经济的稳定和可持续发展，因此，世界各国现在都逐渐把环境保护纳入公共财政的主要职能范围。公共财政的主要职能之一是对市场配置失灵的领域通过政府财政宏观调控进行资源配置。长期以来，环境资源被认为是取之不尽，用之不竭的，因此，人们并没有对环境资源进行配置，而环境
12、资源过去的非稀缺性也没有产生对其合理配置的需求。但现实世界总是在不断变化的，随着人口增加经济增长，人们对环境资源的需求越来越大，当人们对环境资源的利用已超越或已经接近环境承载力的边缘时，环境资源的稀缺性迅速显现，而且随着人们对环境资源需求的进一步增加，环境资源的稀缺性在迅速提高。 过去由于环境资源不具有稀缺性，导致市场中各种技术创新都是朝着怎样利用更多的环境资源来满足人们的欲望和需求的方向发展，节约环境资源以及增加环境资源供给的技术创新没有显现市场需求。需求与供给的尖锐矛盾导致了环境资源稀缺程度的不断提高，并给人类生存和发展带来巨大压力。现在，环境危机的新闻报道比比皆是：森林缩小，土壤侵蚀，沙
13、漠扩大，二氧化碳水平上升，地下水水位下降，全球气温升高，破坏性风景增多，冰川融化，海平面升高，物种消失。面对环境资源日益稀缺所带给人类生存和发展的危机，对稀缺的环境资源进行合理配置以节约环境资源的利用和扩大环境资源的供给就成为各国政府、国际组织和学术界广泛关注的问题，毕竟我们必须先生存才能求发展。由于我国是环境与资源极度稀缺的发展中国家，长期以来，重发展轻环境保护，致使环境与资源的稀缺程度进一步提高，产生了环境危机，导致了环境与市场之间的尖锐矛盾。随着中国市场化进程的发展，我国的大气污染呈现上升趋势，大气总悬浮微粒和二氧化硫等污染相当严重。七大水系、主要湖泊、近岸海域及部分地区地下水的污染很严
14、重。重点流域的氨氮、生化需氧量、高锰酸盐指数和挥发酚等有机污染突出，近岸海城的无机氮、活性磷酸盐和重金属呈增加之势，流经城市的河流水质 90%不符合饮用水水源标准，固体废弃物的排放量增多。中国的环境污染加剧了人口、资源与环境之间的紧张关系，危及到社会经济的安全。因此，加强环境安全，已成为我国发展市场经济的必要保障。2、环境资源市场配置失灵是我国环境危机产生的重要原因市场和政府干预是资源配置的两大手段。但是，在环境资源市场配置中却经常出现市场失灵，环境资源市场配置失灵导致了环境危机的进一步加剧，从而要求政府通过公共财政的宏观调控实现环境资源的合理配置。对市场缺陷或市场失灵的深刻认识是在本世纪 3
15、0 年代帕累托福利经济学出现后才得到系统的论述。福利经济学的三条结论是：第一，市场可以达到帕累托最优，但是条件是苛刻的。对此，帕累托、冯诺依曼、德布鲁都做过数学上的严格证明。第二，市场可能达不到帕累托最优状态，如现实经济经常受到垄断、外部性、信息不完全等的困扰。第三，市场即使是有效的，它也可能是在不合意的情况下达到的，如经济高效率伴随着分配的严重不均、通货膨胀等，这些问题市场都不可能解决。所以需要政府，进而需要财政加以解决，因为财政是政府经济活动的中心。市场被认为是实现资源优化配置的有效机制，然而，在环境经济领域，市场却经常失效。大多数环境恶化与环境资源低效使用主要是由于该领域市场机制不健全或
16、不存在，即市场失灵而造成的。外部性的存在是环境资源市场配置失灵产生的根源。外部性是指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的影响并没有通过市场价格反映出来。实现帕累托最优要求私人边际净收益等于社会边际净收益，但外部性的存在意味着私人边际净收益与社会边际净收益存在差异，因而不能通过市场配置获得资源配置效率最优。无论是正外部性还是负外部性，都会影响到环境资源的市场优化配置，从而使环境问题更加严重。比如，环境污染就是一种负外部性的典型例证。如图 1 所示：PMC 和 SMC 分别表示私人和社会边际成本，PMR 和 SMR 分别表示私人和社会边际利益。在没有环境污染时，追求利润最大化的厂商的产
17、量决策是按照PMC=PMR 的原则确定，即产量 X0。当该厂商的生产导致了环境污染，如果污染所导致的外部边际成本 XMC不需要他本人承担，则厂商仍会把产量确定为 X0，但由于厂商的污染行为导致了 XMC 的外部边际成本，从而使社会边际成本由 PMC 移至 SMC，此时，实现社会福利最大化的产量应按照 SMC=SMR 的原则确定，即产量应为X1。可见，由于污染所导致的负外部性的存在，使厂商按利润最大化原则确定的产量 X0与按社会福利最大化原则确定的产量 X1严重偏离，从而使污染物过度排放，有污染的产品过度生产。因此，当存在负外部性时，厂商的利润最大化原则并不能导致环境资源市场配置的帕累托最优状态
18、。生态林的建设则是环境资源市场配置中正外部性的典型例证。生态林的建设者会发现，自己投资所得的收益没有全部获取，由于生态林的建设而使周边环境得以改善的利益被周边所有人所分享，但成本却由投资者独自承担。如图 2 所示：即投资者的私人边际收益 PMR 低于社会边际收益 SMR，此时，投资者按照 PMR=PMC 的原则确定他的产量 X0，而社会福利最大化要求的产量是由 SMR=SMC 决定的 X1，很明显生态林建设等环境保护的市场投资行为，由于正外部性的存在，导致产量供给严重不足。由此可见，外部性的存在导致了环境资源在市场中无法实现优化配置，环境污染等行为的负外部性存在使污染物过度排放，有污染的产品过
19、度生产；而生态林建设等环境保护行为的正外部性存在又使环境保护的生产供给严重不足。两者共同作用，导致了环境质量的日益下降，环境危机日益严重。因此，在市场生产和消费环境资源中外部性的存在，是环境问题产生的根本原因。正是由于环境保护中外部性问题的存在，导致了环境资源市场配置失灵。而在我国，由于环境资源的产权不明晰等原因，导致环境保护中的外部性问题十分严重，环境危机问题产生。政府需要通过对污染企业征税，纠正负外部性；通过对生态林的建设者进行补贴，纠正正外部性；解决环境资源市场配置失灵。因此，在环境经济领域，政府干预是非常重要的，甚至是健全市场机制的必要条件。3、环境财政是我国公共财政的重要组成部分我国
20、发展市场经济对环境安全的迫切需求，决定了环境保护在我国社会公共需求中的重要地位。而环境保护中存在的市场配置失灵，要求政府对环境资源配置实行政府干预，要求政府代替市场提供环境安全这一极其重要的公共物品。政府调节的必要性和公共财政的必要性是相互重合的两个问题。中国市场经济的发展要求政府提供环境安全，以纠正环境资源市场配置失灵，保障我国市场化进程顺利进行，从而要求建立环境财政。因此，环境财政是我国公共财政的重要组成部分。政府的干预具有广泛性，它可以协调各个微观经济单位之间、各个部门之间、各个地区之间乃至各个国家之间的经济利益关系。由于环境物品具有公共物品的属性，一个花园、一个公园的环境效应属于整个社
21、区，一条河流、大片森林的环境效应属于整个地区或国家，跨国界河流保护、海洋资源与环境保护、南极与北极冰盖的保护、大气环境与臭氧层的保护等则具有国际意义，需要采取特殊的对策与措施。只有政府才能协调各方面的利益关系，为市场经济的运行提供环境安全。政府可以建立城市污水处理厂和垃圾处理厂，可以成立环境保护职能部门专司环境监测、环境公报、环境规划、环境执法、环境整治等工作，可以颁布环境保护法律与命令，可以组织力量开展植树造林，进行大江大河治理，可以通过经济、法律、行政等强制手段使工厂废水、废气、废渣排放达标等等。当政府履行这些环境职能时，需要环境财政的有力支持。我国公共财政范围和内涵的选择应遵循市场的原则
22、和发展的原则。所谓市场原则就是公共财政必须建立在市场经济基础之上，从市场出发来考虑财政的定位，如职责范围、收支结构、作用领域、调控方式等都需从市场的角度来确定。所谓发展原则就是对一个发展中国家来说，发展始终是硬道理。市场机制作为推进实现现代化目标的一种主要手段，在资源配置中无疑应当摆在重要位置。市场与发展，前者是手段，后者是目标。如果说，市场原则对公共财政提出了弥补市场、保护市场的任务，那么，发展原则则从一个更高的层次对公共财政提出了影响市场、干预市场的要求。保护环境，为社会提供环境安全，既是我国发展市场经济的必要保障，也是我国实现经济可持续发展的必要前提，因此，为保护环境提供财政支持是我国公
23、共财政的重要内容。（四）建立环境财政是我国发展市场经济的必然选择目前，中国的市场化进程受到环境危机的严重制约，环境安全成为全社会关注的热点。随着我国城市化、工业化进程的加快，环境压力越来越大，长期积累的环境风险逐渐显现：水环境安全处于临危状态，大气环境安全形势严峻，生态环境退化严重，核安全和辐射环境安全形势紧迫。这些环境危机对人民群众身体健康和生命财产构成了威胁，并严重阻碍了我国的市场化进程。在中国目前的国情下，环境安全是市场化进程顺利进行的必要保障。我们现在所遭遇的环境与发展的矛盾，已经是我们生存所面临的最深刻的挑战。环境是人类赖以生存的自然支持系统，是人类最基本的生存条件，因而环境安全是最
24、基本的安全问题。近年来，一系列环境问题迫近人类，如温室效应、臭氧耗竭、酸雨、滥伐森林、土地退化、水资源的滥用等对人类生存与发展构成严重威胁。环境问题已不再是单纯的自然问题，它对人类社会的冲击和影响已经渗透到政治经济文化生活各个领域。保护生态环境不仅是我国发展市场经济的基本前提，其本身也是我国发展市场经济的重要组成部分。我国是资源环境十分稀缺的国家，因此，环境和资源等方面受到的严重挑战已经成为我国发展市场经济的重大制约因素。环境污染、生态平衡的破坏和资源短缺对我国市场经济的持续发展构成严重威胁，环境危机正在修正传统的经济增长和发展的概念。人们已经深刻认识到，在发展市场经济时必须考虑环境成本，环境资源是一种十分稀缺而有价值的财富。市场经济的发展必须是持续的、对环境和生态系统无害的。中国的环境危机来源于环境资源产权不明晰等原因导致的环境资源市场配置失灵。因此，通过政府干预纠正环境资源配置中的市场失灵就具有极其重要的意义。政府干预，就是它要生产和提供通过市场提供不了或可提供但是不能令人满意的公共产品或服务。而政府干预必须要财政支持。美国经济学家阿图埃克斯坦曾说：“只有财政收支到位之处，才是政府职能履行之地。”要保证中国的环境安全，要保障中国的市场化进程顺利进行，就必须建立环境财政，使政府在履行环境保护职能这一事权时，有必要的财权基础。因此，建立环境财政是我国发展市场经济的必然选择。
