1、 1 玉林师范学院成高本科生毕业论文 论文题目： 浅析居委会的角色定位 院 系 - 专 业 - 学 生 班 级 - 学 号 - 姓 名 - 指导教师单位 - 指导教师姓名 - 指导教师职称 - 2 浅析 居委会的角色定位 摘要 ： 随着我国经济体制转轨和社会结构转型，城市基层社会组织体制也经历着历史性变迁，城市居委会作为整个城市社会的细胞和基层群众性自治组织，在社会变迁中具有重要作用。然而，目前我国的居委会在城市社区建设中出现了严重的角色错位现象。因此，本文回顾了我国居委会建设的历程；明确了我国居委会的性质、地位与功能；分析了我国居委会的发展现状和存在问题；找出了现阶段我国居委会角色错位的表现
2、和原因；提出了我国居委会角色复位的对策和路径选择；最后发表了自己对我国居委会角 色重新定位的新看法。 关键词： 居委会；角色错位；居民会议；居民代表会议 一、绪论 街道办、社区居委会在城市管理体系中处于最基层、最末端、最敏感的地位，也是与群众最贴近、最重要、最直接的诉求渠道。落实以民为本的执政理念和践行科学发展观，构建和谐社会主要依靠基层，也必须体现到基层。随着社会结构的变迁和经济社会的发展，原来的城市街道办事处组织条例（以下简称街道办组织条例）和中华人民共和国城市居民委员会组织法（以下简称居委会组织法）某些方面已经不能适应时代发展变化的需要，尤其当社会正处在发展的 新阶段和转型时期，大量“单
3、位人”变成“社区人”、“社会人”，城市化进程中大量外来人员的涌入，加上人口老龄化趋势的加剧，加强基层组织的建设比以往更加迫切。长期以来街道办、居委会作为两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街道）、四级网络（市、区、街道、社区居委会）城市管理体系中的重要环节，都面临着权责不清、有责无权、有事无费、行政压力过重等问题，“上面千条线，下面一根针”成为他们日常工作的真实写照。 如何通过制度设计，进而逐步以法律化的方式明确界定街道办和社区居委会的地位3 和职责，实现“责、权、利”的统一，以便更 好地为辖区居民服务，充分发挥基层组织在构建和谐社会中的缓冲器和稳压器作用，是摆在我们面前的一个新的课题。 二
4、、我国居委会基本情况简介 1我国居委会的由来和发展 作为我国城市最早的居民自治组织，居委会是随着新中国的建立而产生和发展起来的。早在 1949 年底和 1950 年初，我国不少城市中就出现了一些右倾群众集资组织起来的防护队、防盗队、居民组等名称各异的自治性组织。最早以居委会来冠名的是天津市，时为 1950 年。紧挨其后的是武汉、成都和上海。 1951 年 4 月，上海市人民政府召开街道居民代表会议，将 2000 多个具有自 治性质的联防服务队改为居民委员会，明确其为群众自治性组织，应按自然里弄分批进行民主选举。次年末，上海市就已经建立 3391个居委会。几乎与此同时，各个城市纷纷开展了民主建政
5、运动，成立了名目繁多，规模不一的居民组织。 1953 年 6 月，时任中央政法委员会副主任和北京市市长的彭真，根据毛泽东主席的指示，组织人员在调查研究的基础上，撰写了关于城市街道办事处，居民委员会组织和经费问题的报告。该报告获得了毛泽东主席和其他领导人的同意。这以后，各地的居民组织逐步统一称之为居民委员会，性质确定为群众性自治组织。 1954 年 12 月召开的第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议，根据宪法的民主原则和社会主义正义原则，通过并颁布了城市居民委员会组织条例。该条例的颁布和实施，大大推动了居民委员会组织建设全面而有序的展开。从 1954 年到 1958 年，可谓我国城市居委会
6、工作的第一个黄金时期。 1958 年以后，随着左倾冒进的“大跃进”和人民公社运动的兴起，城市基层政权一度被“党政合一”，“政社合一”和“工农商学兵五位一体”的人民公社所代替，居委会成了人民公社体系的一部分，开始行政化和忙于经济活动，而其居民自治的性质和功能则日趋萎缩 。从 1962 年到“文化大革命”结束，尽管居委会工作也有所调整，但“以阶级斗争为纲”的实践使其日益行政化 、 衙门化，自治性质和功能则基本上丧失殆尽。 1980 年 1 月，在居委会工作恢复，整顿和调整的实践基础上，全国人大常委会重新颁布了 1952 年通过的城市居民委员会组织条例。 1982 年我国重新修订的新宪法第111 条
7、，第一次以根本大法的形式明确了居委会这一城市“基层群众自治组织”的性质、任务和作用。 1989 年 12 月 26 日，全国人大常委会第十一次会议又通过和颁布了中华4 人民共和国城市居民委员会组织法。该部法律对居 委会性质、任务、职责、组织原则等都作了进一步的规定。例如：第三条规定了居委会六方面的任务，第八条规定了居委会组成人员选举产生的原则及任期，第十条规定了居民会议的地位和权力。此法的颁布和实施，标志着我国城市基层群众自治制度有了一个相对完整的法律基础，标志着我国城镇社区和居委会的建设与发展，进入了一个新的阶段。到 1999 年底，全国共有 667个城市， 749 个市辖区， 5904 个
8、街道办事处， 11.5 万个居委会。 10 多年以来，居委会在宣传党和国家的有关方针，政策和法律法规方面，在化解居民矛盾和纠纷，维护基层社区社会稳定 方面，在改善社区尤其是居民小区环境，提高社区生活质量方面，都发挥了十分重要的作用。但是，我们也应看到，在我国社会转型时期的大背景下，居委会组织的自治功能并未强化却是 相反地 弱化了，事实上成为街道办事处的下级组织，变成准政府的行政机构；变成集行政职能、社会职能与市场服务职能为一体的功能混淆的基层组织，而随着 90 年代后期以来我国社会主义市场经济体制的初步形成，随着社会福利，社会保障，社会服务和社会管理体制改革的深入，随着城市社区建设的不断推进，
9、调整居委会的角色和功能就成为我国构建和谐社会的一项刻不容缓的举措。 2我国居委会的职责和任务 居委会要从立法上确立居委会的独立法人资格，并进一步完善社区居委会选举制度。建议从强化自主性、弱化行政性入手，分三类明确居委会工作职责：第一类是法定的专属职责，如组织社区义工，开展社区服务，美化社区环境，发展社区教育、体育、卫生、文化等。第二类是受政府、政府职能部门或者其他社会组织委托的事务，如代为办理有关受理、送达材料等。其他单位和组织，尤其是基层政府、政府部门在向居委会进行事务委托时，应当提供必要的办公经费和业务培训，双方应当签订委托协议，明确权利、责任，政府也可向居委会“购买服 务”。第三类是需要
10、与其他单位组织互相配合、协调完成的工作。这类工作在实践中大量存在，如协助政府部门进行社会救助、福利、保障；建设公建配套设施，配置公共服务资源；落实计划生育、应急、抢险救灾等方面的事务。要在分工明确的前提下，通过建立健全合作、联动机制，形成合力，促成社会管理的统一和协调。针对不同的职责，还应当保障社区居委会相应的自主决策权、（事前、事后）知情权、建议权、拒绝权、监督权、考核权等权力，使社区居委会在工作中有权、有责，权责一致。 3我国居委会的地位与功能 5 第一，居委会是实现基层民主的重要组织形 式。根据宪法规定，在我们国家，广大人民拥有依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文
11、化事业，管理社会事务的权利，而居委会则是城市居民实现民主权利的重要形式。 第二，它是联系政府与居民的中介与桥梁。它可以接受政府的委托进行社会事务管理与社会服务工作，但政府必须保证其自治地位，它们之间是指导、协作、协商的关系。居民通过自治组织向政府提出意见和要求，参与政府决策，监督政府，维护自身的合法权益。 第三，它是居民进行自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。它承担着进行社区自我管理，维护社区稳定与秩序 的功能，开展社区服务，满足社区居民物质文化生活需要的功能及社区教育、互助、社会化的功能。从而使社区居民感到社会主义大家庭的温暖和社会主义制度的优越性，弘扬“一方有难，八方支援”社会主义新风
12、貌。 4我国宪法等法律对居委会角色的定位 长期以来，人们根据居委会在实际工作中的表现，往往误以为居委会是一级行政组织，行使着行政职能，而实际上居委会在法律定位上却不是一级行政组织。 我国宪法第 111 条规定：“城市居委会是基层群众性自治组织” ， 中华人民共和国城市居委会组织法第二条第一款进一步明确规定：“居委会是居民自我 管理，自我教育，自我服务的群众性自治组织。” 居委会 不属于政府机构的一部分， 而 是城市居民在本居住区内自己组织起来直接管理自己事务的组织。 居委会 在国家法律法规赋予的职权范围内以及国家有关政策允许的范围内，对本居住区的公共事务和公益事业，行使自己当家作主的民主权利，
13、实行自我管理，自我服务，积极参与本居住区各项事务的管理和建设。 现实中，居委会与政府之间的关系是非常密切的，居民委员会组织法第二条第二款明确规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不 设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”也就是说一方面政府对居委会的关系不是上下级的领导关系，而是主导、引导、监督和扶助的关系。政府要拿出一定的资金支持居委会的工作，制定相关的法律规范居委会的权利和义务；另一方面居委会要承办一些由政府授权的委托其办理的事务。 三、居委会定位存在的主要问题及原因分析 6 1现阶段我国居委会角色错位的具体
14、表现 第一，居委会管理职能虚位。主要是指本该由居委会承担的一些管理工作没有到位，存在居委会的上级部门 街道“一竿子插到底”的现象，以致街道不愿意、居委会不乐意、居民 不满意。对居委会干部的抽样调查结果表明，有 93.3%居委会干部认为各项事务主要来自于街道办事处，相比之下，只有 6.7%的人 认为来自于社区居民。按照民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的要求，居委会是我国城市基层群众性自治组织，在国家法律规定的范围内，在基层党组织和基层人民政府及派出机关的指导下拥有一定的自主权和自决权，实行居民自我管理、自我教育、自我服务，它既不是一级政权组织，也不是基层政府的派出机构，居委会主任、副主任和
15、委员，不能由政府任命，而应由居民选举产生。但在实际工作中，居委会主任、副主任和 委员虽然是由居民选举产生的，但其选举产生的过程往往带有街道指定的色彩，致使居委会的一些成员尤其是主要成员表面上看是居民选的，实际上是上级定的；居委会成员自己是这么想的，社区居民也是这么想的，这就使得这种群众性自治组织多少有些“变味”，呈现“官办”色彩。以致出现了类似农村中已经出现的因领导权和自治权界定不清而出现的党支部和村委会“一山两虎，两虎争雄”的现象。 第二，居委会组织协调职能缺位。主要指居委会没有力量对本社区各类组织予以协调，以调动其社区建设的参与力，致使社区建设发展缓慢，很难实现质的飞跃。居委会是包 括辖区
16、内所有住户、居民和法人的基层自治组织，在社区范围内，无论住户和居民，还是各类法人组织，居委会都有权组织它们参与社区的建设和各项活动，都有资格借助他们的力量用于社区建设。但在实际工作中，由于居委会具有较强的官办色彩，加之 各种利益矛盾比较突出，使得居委会没有力量组织协调所在辖区的机关 团体及企事业单位参与 社区建设和各项活动，致使社区建设因缺乏社区各界的广泛参与而不能 形成合力。 （ 1）居委会自治职能缺位 目前居委会主要承担 政府各职能部门或派出机构指派的行政任务 ，社区自治章程由上级民政部门或 街道办事处制定，居委 会的财力来源由政府财政拨款左右，居委会的人事任免由街道办事处控制，居委会的考
17、核激励由街道办事处与政府职能部门而不是社区居民完成，居委会的日常决策权受到了上级政府及其职能部门的种种限制。总之，居委会自治权力萎缩，自治能力弱小，本该履行的自治职能难以得到发挥，社区自治水平低。 居委会自治职能缺位，导致的最大问题是居委会严重行政化，成为上级政府与街道办事处的“腿”。居委会行政化的严重后果不容忽视：当街道或其他政府部门侵犯居民7 利益的行为，居委会往往非但不愿也不敢处理，无法满足居民诉求与需要，居委会由此丧失群众基础与 合法性基础，这种信任危机将阻碍社区自治化、民主化进程。 （ 2）居委会自治职能缺位的原因分析 居委会自治职能缺位与街道办事处职能越位有内在关联性，从一定意义上
18、说，居委会行政化是街道办事处职能越位的结果之一。由于社会转型与城市化进程加快，与居委会关系最密切的街道办事处工作事务急剧扩展，加之国家传统集权体制的惯性因素、社会的认知因素与政府的利益因素，街道办事处 将大量的行政事务交付居委会执行，迫使居委会将主要精力用于应付上级政府层出不穷的行政事务，而脱离居民实际需要。街道办事处和居委会现实中形成的上下级行政隶属关系，不仅使街道办没有履行其应有权力与职能，还影响了居委会的自治地位和权力。 第三，居委会综合服务职能空位。据调查统计，目前我国居委会的工作竟多达十项近百类，而其综合服务职能主要指居委会在为居民群众提供生活、教育、娱乐、保健等方面的服务上，有很多
19、地方没有到位，居民群众该享受到的服务没有享受到。从实际工作看，虽然居委会“重管理，轻服务”的现象已有了很大转变，但 同社区居民的需求相比，仍存在较大差距。比如，居委会在对居民群众进行就业指导培训方面，尽管做了很多工作，但居民群众就业难、再就业难的问题没有从根本上解决，也没有找到有效的办法，实现社区无待业还是一种美好的愿望；虽然居委会经常组织居民群众开展各种文体活动，但真正完全符合居民群众需求和意愿的活动不多；在居民群众的养老、看病等服务上，由于方方面面的原因，做的更是不够到位，对此，居民既有希望，又有怨言。 第四，居委会与业主委员会和物业公司之间关系错位。主要指居委会与业主和物业之间的矛盾。较
20、成熟的社区，一般都有隶属开发 商的物业公司和住户自己成立的维权式业主委员会；很多社区事务，都是由 二者协商敲定，似乎把“官办”的居委会给边缘化了 ，只是在前二者之间矛盾激化时才想到居委会，而后者又无力化解业已激化的矛盾。 2居委会角色错位的原因 居委会出现 角色错位问题，究其深层次的原因主要有两个方面：一方面是居委会本身的人员结构、运行体 制不适应现实的社会生活。比如说，今年来有大量的劳动力进入到社区 ，逐渐形成了社区中的劳动力市场，对这些劳动力市场的规范和管理理应成为居委会的职能之一，而现行的居委会体制和居委会的人员素质却无力承担起这一项工作 ；另一方面是我国法律法规中对于居委会的职责功能规
21、范不够细化，使其职能界定不清，这就为各级政府部门将居委会当作其行政事务的操作层和落实层留下了可操作的空间 。 8 四、我国居委会角色复位的对策 1 我国居委会角色复位的体制性对策 要让居委会的角色尽快复位，关键是要加快居委会体制改革和工作创新，切实把居委会建设成新型社区所需要的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，以适应现代化新型社区建设的需要。 要建立现代新型社区自治制度，具体思路是： 第一，切实将居民会议或居民代表会议确立为最高社区自治组织 ，将居委会确立为向居民会议或居民代表会议负责并报告工作的行政主导性自治组织。原则上，要打破“一百户”到“七百户”的限制，将一个相
22、对独立的居民小区划为一个社区。因为，所谓社区，就是一个以利益为纽带，以认同感和归属感为核心要素的自治共同体；只有居住在相对独立的小区内的居民，才具有这样的利益认同感和归属感。以一个街道为一个社区，或以几个居委会作为一个社区，都难以实现现代意义的社区自治。 居民会议或居民代表会议由居委会召集和主持，或由议事监督委员会动议居委会召集和主持，甚至可以由议事监督委员会直接召集和主持。五分之 一以上居民会议或居民代表会议成员提议，居委会或议事监督委员会必须召集居民会议或居民代表会议。涉及全体居民利益的重要事项，居委会必须提请议事监督委员会讨论决定，后者认为若有必要，必须提请居民会议或居民代表会议讨论决定
23、。产生议事监督委员会和居委会的首届居民会议或居民代表会议由街道召集和主持。 居民会议或居民代表会议有权撤换和补选议事监督委员会成员，议事监督委员会有权监督居委会，有权撤换和补选居委会成员。 第二，切实将居委会确立为社区自治的行政主导性组织，统辖社区各项事务。 目前的社区自治，似乎是以全体业主选出的 业主委员会为社区行政主导机构，以开发公司选派的物业公司为社区日常服务机构，以居委会为政府行政机构，而事实上，后者往往是被架空或被边缘化的。这是由现行居委会职能缺位、虚位、空位和错位所导致的，也是与社会主义建设之体制要求和价值理念所不相称的。事实上，业主委员会本身就是对居民委员会的体制性排斥，就是对政
24、府行政干预的排斥。其自治意识是可取的，其排斥意识则需要引导性纠正。关键是要切实将居委会变成让全体社区居民认同，向居民会议负责并接受政府引导的社区自治组织。在此基础上，整合社区组织，确立居委会在社区事务中行政主导地 位。其基本框架是：在对居民会议和居民代表会议负责的前提9 下，将现行的业主委员会和居民委员会一道，改造成新型的居民委员会，并由其统领各类社区组织和各项社区事务，包括现行的物业公司。没有设立业主委员会的社区，直接代之以居委会，不要再搞什么业主委员会之类的自治组织。物业公司必须划入居委会体制之下，向居委会负责，居委会必须全面担负起人民调解、治安保卫、公共卫生、物业管理、社区发展等基本职能
25、。 第三，居委会基本经费必须由国家 单列财政予以保障。以往的居委会，之所以事实上成为上级政府的附属物，关键一点，就是居委会基本开支 由上级人民政府规定并划拨，拿人家钱财，为人家办事，很难使居委会成为居民自治组织。同时也增加了政府行政管理的层次，公共财政支出规模越来越庞大。“于是，本意为减轻政府负担的城市社区建设，因为行政的包揽反而使社区成为政府的又一包袱。”要切实改变这种状况，居委会基本经费必须按照公共税收社区返还的方式由国家单列财政予以保障，而不是由上级政府的行政财政予以开支。国家有必要单独拿出这笔钱支持居委会，因为国家的一个基本职能就是社会管理，而社区则是最基础的社会单位。“基础不牢，地动
26、山摇”，何谈社会管理，何谈社会稳定。实际上， 国家向居委会提供一定的经费支持，相当于向社区的自治组织购买一种重要的公共物品 保证基层社会稳定。 居委会成员须实行合同聘任制。根据社区成熟度还不是很高的现实，居委会主要成员的组成由街道组织推荐还是必要的，但是，这种推荐必须是纯推荐性的，不能带有任何组织委派的色彩；必须得到居民会议或居民代表会议的选举认定；不能排斥居民会议或居民代表会议而自行聘用。 2 树立服务理念，实现居委会的角色 居委会成员虽然不是国家公务人员，但随着社区自治程度的提高，其“权利”和“权力”势必不断提高，必须树立社会主义的“权力观”和“利 益观”，依照国家法律法规和“社规民约”行
27、使社区管理权力，并着力树立以德治社、以法治社之现代社区管理服务理念。 要善于以德治理，人文化服务，居委会要坚持亲民精神，切实处理好居民群众眼前利益和长远利益、个人利益和集体利益、现实利益和根本利益之间的关系，及时关注居民群众的合理诉求，积极围绕就业、养老、看病、文化等事关居民群众切身利益的难点和热点问题进行研究，开展工作，搞好服务，并真正做到有所作为，让居民群众看到实实在在的工作成果，享受实实在在的服务内容，着力构建和谐社区。 10 要善于依法行政，法制化管理。这里的“行 政”，不再是传统意义的行政，而是社区自治意义的“行政”。依法行政是确保社区自治和社区德治顺利实施的重要保障，是妥善处理社区
28、建设和居委会自身建设各种矛盾和问题的迫切需要。因此，居委会要切实把握好三个环节：一是要把握好依法治权环节。依法规范居委会成员的行政行为，引导居委会成员正确对待法律赋予的权力，居民赋予的权力，时时刻刻为居民群众解难事、办实事、做好事，真正作到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。二是要把握好依法治民环节。随着改革开放的深入，随着利益冲突的加剧，各种社会矛盾会越来越突出、越来越复杂。社区居委会 在积极为居民群众办难事，办实事、做好事的同时，要敢于依法行政，正确、果断的处理好人民内部矛盾，对那些别有用心的人，经耐心说服教育仍不改正的，要敢于从维护广大人民群众的利益出发，坚决依法处理。三是要把握好依法治
29、乱环节。对社区内乱贴野广告、乱扔垃圾、搞封建迷信、非法占道经营等不文明的行为，扰乱社会正常秩序的行为，损害他人利益的行为，居委会要以社区居民群众利益代表者的身份，依据有关法律法规理直气壮的予以坚决制止或清理整治，必要时请求并协助有关执法部门依法坚决治理，切实维护好社区的文明秩序。 五、总论 纵观全文可以 发现，目前处于我国社会转型期的居委会兼有准政府组织、居民自治组织和社会服务的提供者三重功能：既要代替政府从事社会管理，又要代替居民表达民意，同时又要为社区提供社会服务。党的十五大报告指出，“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”然而，作为基层民主的群众自治性组织，居委会充当的这三种角色是我国社会转刑期形成的一个畸胎。因此，随着我国城市社区的进一步发展，应坚持“以人为本，社区自治”的基本原则，着力建设建立以居住地为特征，以居民认同感和 归属感为纽带，以居委会为依托，以社区成员“自我教育，自我服务，自我管理，自我约束”为目的，由党和政府领导、社区各方面参与，群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共建文明、共保平安、共促繁荣的自我管理的运行机制。从而使居委会真正恢复基层群众自治性组织这一单纯角色，推动我国的城市社区健康发展，为我国坚持以人为本，构建和谐社会，深化社会经济体制改革助一臂之力。
