1、2017 年国家扶贫政策一、总体要求(一) 指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以习近平总书记扶贫开发重要战略思想为指导，牢固树立新发展理念，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，进一步强化责任落实、优化结对关系、深化结对帮扶、聚焦脱贫攻坚，提高东西部扶贫协作和对口支援工作水平，推动西部贫困地区与全国一道迈入全面小康社会。(二) 主要目标。经过帮扶双方不懈努力，推进东西部扶贫协作和对口支援工作机制不断健全，合作领域不断拓展，综合效益得到充分发挥，确保西部地区现行国家扶贫标准下的农村贫困人口到 2020年实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。(三) 基本原则坚持
2、党的领导，社会广泛参与。帮扶双方党委和政府要加强对东西部扶贫协作和对口支援工作的领导，将工作纳入重要议事日程，科学编制帮扶规划并认真部署实施，建立完善机制，广泛动员党政机关、企事业单位和社会力量参与，形成帮扶合力。坚持精准聚焦，提高帮扶实效。东西部扶贫协作和对口支援要聚焦脱贫攻坚，按照精准扶贫、精准脱贫要求，把被帮扶地区建档立卡贫困人口稳定脱贫作为工作重点，帮扶资金和项目瞄准贫困村、贫困户，真正帮到点上、扶到根上。坚持优势互补，鼓励改革创新。立足帮扶双方实际情况，因地制宜、因人施策开展扶贫协作和对口支援，实现帮扶双方优势互补、长期合作、聚焦扶贫、实现共赢，努力探索先富帮后富、逐步实现共同富裕的
3、新途径新方式。坚持群众主体，激发内生动力。充分调动贫困地区干部群众积极性创造性，不断激发脱贫致富的内生动力，帮助和带动贫困人口苦干实干，实现光荣脱贫、勤劳致富。二、结对关系(四) 调整东西部扶贫协作结对关系。对原有结对关系进行适当调整，在完善省际结对关系的同时，实现对民族自治州和西部贫困程度深的市州全覆盖，落实北京市、天津市与河北省扶贫协作任务。调整后的东西部扶贫协作结对关系为：北京市帮扶内蒙古自治区、河北省张家口市和保定市;天津市帮扶甘肃省、河北省承德市;辽宁省大连市帮扶贵州省六盘水市;上海市帮扶云南省、贵州省遵义市;江苏省帮扶陕西省、青海省西宁市和海东市，苏州市帮扶贵州省铜仁市;浙江省帮扶
4、四川省，杭州市帮扶湖北省恩施土家族苗族自治州、贵州省黔东南苗族侗族自治州，宁波市帮扶吉林省延边朝鲜族自治州、贵州省黔西南布依族苗族自治州;福建省帮扶宁夏回族自治区，福州市帮扶甘肃省定西市，厦门市帮扶甘肃省临夏回族自治州;山东省帮扶重庆市，济南市帮扶湖南省湘西土家族苗族自治州，青岛市帮扶贵州省安顺市、甘肃省陇南市;广东省帮扶广西壮族自治区、四川省甘孜藏族自治州，广州市帮扶贵州省黔南布依族苗族自治州和毕节市，佛山市帮扶四川省凉山彝族自治州，中山市和东莞市帮扶云南省昭通市，珠海市帮扶云南省怒江傈僳族自治州。各省(自治区、直辖市 )要根据实际情况，在本行政区域内组织开展结对帮扶工作。(五) 开展携手奔
5、小康行动。东部省份组织本行政区域内经济较发达县(市、区) 与扶贫协作省份和市州扶贫任务重、脱贫难度大的贫困县开展携手奔小康行动。探索在乡镇之间、行政村之间结对帮扶。(六) 深化对口支援。对口支援西藏、新疆和四省藏区工作在现有机制下继续坚持向基层倾斜、向民生倾斜、向农牧民倾斜，更加聚焦精准扶贫、精准脱贫，瞄准建档立卡贫困人口精准发力，提高对口支援实效。北京市、天津市与河北省扶贫协作工作，要与京津冀协同发展中京津两市对口帮扶张承环京津相关地区做好衔接。三、主要任务(七) 开展产业合作。帮扶双方要把东西部产业合作、优势互补作为深化供给侧结构性改革的新课题，研究出台相关政策，大力推动落实。要立足资源禀
6、赋和产业基础，激发企业到贫困地区投资的积极性，支持建设一批贫困人口参与度高的特色产业基地，培育一批带动贫困户发展产业的合作组织和龙头企业，引进一批能够提供更多就业岗位的劳动密集型企业、文化旅游企业等，促进产业发展带动脱贫。加大产业合作科技支持，充分发挥科技创新在增强西部地区自我发展能力中的重要作用。(八) 组织劳务协作。帮扶双方要建立和完善劳务输出精准对接机制，提高劳务输出脱贫的组织化程度。西部地区要摸清底数，准确掌握建档立卡贫困人口中有就业意愿和能力的未就业人口信息，以及已在外地就业人员的基本情况，因人因需提供就业服务，与东部地区开展有组织的劳务对接。西部地区要做好本行政区域内劳务对接工作，
7、依托当地产业发展，多渠道开发就业岗位，支持贫困人口在家乡就地就近就业。开展职业教育东西协作行动计划和技能脱贫“千校行动”，积极组织引导贫困家庭子女到东部省份的职业院校、技工学校接受职业教育和职业培训。东部省份要把解决西部贫困人口稳定就业作为帮扶重要内容，创造就业机会，提供用工信息，动员企业参与，实现人岗对接，保障稳定就业。对在东部地区工作生活的建档立卡贫困人口，符合条件的优先落实落户政策，有序实现市民化。(九) 加强人才支援。帮扶双方要选派优秀干部挂职，广泛开展人才交流，促进观念互通、思路互动、技术互学、作风互鉴。采取双向挂职、两地培训、委托培养和组团式支教、支医、支农等方式，加大教育、卫生、
8、科技、文化、社会工作等领域的人才支持，把东部地区的先进理念、人才、技术、信息、经验等要素传播到西部地区。加大政策激励力度，鼓励各类人才扎根西部贫困地区建功立业。帮扶省市选派到被帮扶地区的挂职干部要把主要精力放到脱贫攻坚上，挂职期限原则上两到三年。加大对西部地区干部特别是基层干部、贫困村创业致富带头人培训力度。(十) 加大资金支持。东部省份要根据财力增长情况，逐步增加扶贫协作和对口支援财政投入，并列入年度预算。西部地区要以扶贫规划为引领，整合扶贫协作和对口支援资金，聚焦脱贫攻坚，形成脱贫合力。要切实加强资金监管，提高使用效益。(十一)动员社会参与。帮扶省市要鼓励支持本行政区域内民营企业、社会组织
9、、公民个人积极参与东西部扶贫协作和对口支援。充分利用全国扶贫日和中国社会扶贫网等平台，组织社会各界到西部地区开展捐资助学、慈善公益医疗救助、支医支教、社会工作和志愿服务等扶贫活动。实施社会工作专业人才服务贫困地区计划和扶贫志愿者行动计划，支持东部地区社会工作机构、志愿服务组织、社会工作者和志愿者结对帮扶西部贫困地区，为西部地区提供专业人才和服务保障。注重发挥军队和武警部队在西部贫困地区脱贫攻坚中的优势和积极作用，因地制宜做好帮扶工作。积极组织民营企业参与“万企帮万村”精准扶贫行动，与被帮扶地区贫困村开展结对帮扶。四、保障措施(十二)加强组织领导。国务院扶贫开发领导小组要加强东西部扶贫协作的组织
10、协调、工作指导和考核督查。东西部扶贫协作双方要建立高层联席会议制度，党委或政府主要负责同志每年开展定期互访，确定协作重点，研究部署和协调推进扶贫协作工作。(十三)完善政策支持。中央和国家机关各部门要加大政策支持力度。国务院扶贫办、国家发展改革委、教育部、民政部、人力资源社会保障部、农业部、中国人民银行等部门要按照职责分工，加强对东西部扶贫协作和对口支援工作的指导和支持。中央组织部要统筹东西部扶贫协作和对口支援挂职干部人才选派管理工作。审计机关要依法加强对扶贫政策落实情况和扶贫资金的审计监督。纪检监察机关要加强扶贫领域监督执纪问责。(十四)开展考核评估。把东西部扶贫协作工作纳入国家脱贫攻坚考核范
11、围，作为国家扶贫督查巡查重要内容，突出目标导向、结果导向，督查巡查和考核内容包括减贫成效、劳务协作、产业合作、人才支援、资金支持五个方面，重点是解决多少建档立卡贫困人口脱贫。对口支援工作要进一步加强对精准扶贫工作成效的考核。东西部扶贫协作考核工作由国务院扶贫开发领导小组组织实施，考核结果向党中央、国务院报告。2017 年扶贫搬迁补助政策2017 年将支持老、少、边等深度贫困地区加快发展，强化对西藏、四省藏区、南疆四地州和凉山、怒江等民族地区的基础设施和基本公共服务建设，深入实施革命老区振兴发展规划、兴边富民工程和片区发展规划。让贫困户尽快住上安全的房子!加快贫困户危房改造进度。中央财政把建档立
12、卡贫困户作为重点支持对象，提高户均补助标准。鼓励各地探索建设农村集体公租房、利用闲置农房和集体公房置换、提高补助金额等办法，兜底解决特困户住房安全问题。让贫困群众脱贫“有路子”!1、产业扶贫2017 年重点建立贫困户参与机制和受益机制，强化组织动员和技能培训，让贫困群众想干、敢干、能干、会干。目前，部分贫困地区已经因地制宜发展特色农牧业、乡村旅游、电商、光伏等产业，探索产业发展带动脱贫增收的新模式。2、易地扶贫搬迁2017 年完成约 340 万建档立卡贫困人口的搬迁任务，确保搬得出、稳得住、能脱贫。3、劳务协作扶贫2017 年完善输出地与输入地劳务对接机制，提高组织化程度，努力做到精准对接、稳
13、定就业。鼓励有条件的地方建立村级扶贫车间，促进贫困人口就近就业。4、教育扶贫2017 年全面落实教育扶贫政策举措，保障贫困家庭子女从学前到高校的各阶段教育，启动中等职业教育行动计划技能脱贫千校行动，努力阻断贫困代际传递。今年，农村义务教育阶段学生营养改善计划已经实现对贫困地区的全覆盖。普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费从 2016 年秋季学期起开始全部免除。5、健康扶贫2017 年全面落实健康扶贫政策举措，降低建档立卡贫困家庭医疗支出负担。对已经核准的 553 万因病致贫返贫户、734 万贫困人口，按照大病、慢性病等分类施策。6、生态保护扶贫2017 年扩大建档立卡贫困人口生态护林员选聘工
14、作，新增退耕还林任务 80%安排到贫困县，优先扶持建档立卡贫困户。探索在荒漠化、石漠化等地区开展生态农业扶贫试点。产业扶贫是指以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆的扶贫开发过程，是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径，是扶贫开发的战略重点和主要任务。一些贫困地区以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，不仅培育了马铃薯、中草药、经济林果、草地畜牧业等适合贫困地区发展的产业，而且探索了“县为单位、资源整合、整村推进、连片开发”的成功经验，逐步形成了产业龙头企业、合作组织、农户等不同主题的利益联结机制。2001 年以来，贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水
15、平，其中产业扶贫贡献巨大。脱贫致富，关键靠产业带动应该说，产业扶贫的重要性、必要性和紧迫性已在很多贫困地区形成共识。（一）甘肃定西，土豆从脱毒种薯培育、农民种植、鲜薯购销与贮藏到马铃薯精淀粉与变性淀粉加工，形成了完整的产业链条和产业集群。2011 年，定西市马铃薯产业总产值达到 38.2 亿元。在成为“中国薯都”的同时，定西中药材从育苗、种植、购销、贮藏、切片加工、萃取加工到保健品、化妆品开发，也形成了全链条产业体系，并吸引了国内千金药业、扬子江等一批知名中医药企业，分别投资中药材仓储、物流、饮片加工和期货交易等环节。2011 年，定西市中医药产业总产值达到 46.5 亿元，一个充满活力的“中
16、国药都”正在加速发展。不仅仅是曾经“苦瘠甲天下”的定西现在打造成了“中国薯都”“中国药都”，在甘肃，广大贫困地区的干部群众靠智慧、靠技术，巧妙利用当地资源，挖掘生产潜力，主导产业唱主角，孕育出多种全国独具优势的大产业：封闭沉寂的陇南大红袍花椒、油橄榄成了大产业；革命老区庆阳，苹果产业映红了一片天。伴随着特色产业基地规模的扩大，一批农产品加工、经销、贮藏等龙头企业相继崛起，他们为贫困农户建基地、供原料、抓培训、销产品，有效解决了贫困农民缺启动资金、缺技术、缺产品信息、缺销售市场的难题，实现了千家万户小生产与千变万化大市场的对接，贫困户在扶贫产业中增收脱贫。（二）作为全国最早发展乡村旅游的省份，四
17、川的乡村旅游走在全国的前列。2011 年，四川全省乡村旅游实现收入 626.4 亿元。成都市郫县的农科村是公认的乡村旅游“排头兵”。从 1987 年开始，该村村民就在“徐家大院”的经营者徐纪元的带动下，靠着经营农家乐走上了致富路。农科村的人均收入 3 万余元，旅游核心区的人均纯收入高达 5 万余元。锦江区的“三圣花乡”是成都人休闲的“最爱”。在这片 12 平方公里的土地上，建成了花乡农居、荷塘月色、东篱菊园、幸福梅林、江家菜地“五朵金花”，让三圣乡四季鲜花常开，游人不断。近几年来，三圣花乡每年都接待游客 900 万人次左右，年产值接近两亿元，近万名当地村民在旅游产业链中就业，三圣乡也成为成都市
18、城乡统筹发展的样板区。在四川，连片式发展乡村旅游的成功案例很多。四川旅游局有一项统计：全省发展乡村旅游带动农民致富的行政村超过 3500 个，带动 600 余万农民受益。在连片式发展乡村旅游的过程中，四川各地涌现出不少好的经验和做法。成都彭州市鼓励村民通过自建乡村酒店、联建乡村酒店和企业整体开发经营等三种方式发展乡村旅游。在经营上，村民可以将住房交给经合组织后，按照“保底分成”的原则，参与项目经营分成；也可以由经合组织将农民富余的住房集中后，委托有经验的企业进行统一经营和管理。德阳绵竹市制订出台一系列鼓励政策，例如为村民们集中购置家具、床单等接待用品；为有意愿搞农家乐的村民提供贷款优惠；组织乡
19、村旅游经营者和从业人员培训。在被誉为“中国最美丽的乡村”的甘孜州丹巴县，牧民依托独特美丽的自然风光、浓郁的民族风情和民俗文化发展乡村旅游，一大批“藏家乐”蓬勃兴起。为了使当地“藏家乐”走上规模化、规范化的发展之路，县政府协调农业银行贷款百万元，引导挂牌民居实施改厨、改厕、改圈、建淋浴间的“三改一建”工程，大力提升接待档次。至 2011 年，丹巴县已有旅游民居接待 114 户，接待床位 2300 多个，藏寨民居共接待游客 5.2 万人次，占全县旅游接待总人数的 50%以上。（三）晴隆县，作为贵州“贫困石漠化”的典型，从 2001 年的 2006 只波尔山羊种羊起步，到 2011 年实现存栏羊 4
20、2 万只，覆盖 1.28 万农户，75%已脱贫致富，人均养羊收入 5296 元，创立了草地生态畜牧业的晴隆样本。国务院扶贫办主任范小建在 2006 年实地考察晴隆种草养羊项目后指出：“草地畜牧业适合南方喀斯特地区的生态特点，产业链长，附加值高，较好地解决了扶贫开发与生态治理之间的矛盾，使当地群众从环境脆弱 生活贫困掠夺资源 环境恶化 贫困加剧的泥潭中走了出来，实现了历史性的突破，一举多得。”2007 年以来，贵州全省上下积极行动，通过编制省、县及基地三级规划，整合多层级政府部门协作、多形式技术服务、多元化社会服务三大资源，强化农民、专业技术人员、项目区管理干部三类培训，创新扶贫资金整合、产业推
21、进、与贫困农户利益联结三大机制，增强可持续发展动力及活力，相继在 51 个县展开了大规模草地生态畜牧业产业化扶贫攻坚。当然，相对传统农业，山地生态畜牧业属技术密集和资金密集型产业，生产经营难度和技术风险大得多，基础设施条件、投入和农民素质的要求也高得多。贵州不是传统牧区，起步较晚，进一步发展面临诸多绕不开的困难和问题，如良种畜体系建设滞后、技术服务跟不上需要、农户投入能力弱、科技素质差、疫病风险大、种畜价格飙升、产业化经营水平低、一些地方成功率不高、各方面认识不尽一致等。为此，贵州省相关工作团队赴内蒙古、山东、云南、四川等多地，考察学习，外引内联，抓好开放带动、技术服务、机制创新、产业化经营四
22、个关键，健全良种繁育、饲草饲料、疫病防治、质量安全、加工流通五大产业体系，在全面推进中突出重点，在加速发展中优化结构，在转型升级中提高效益。晴隆模式带给贵州山区农民脱贫致富的新希望，而更大的意义还在于，为国家 11.83 亿亩草山草坡的综合利用和石漠化治理提供了理论和实践上的指导和借鉴。产业链：产业扶贫的核心我国产业扶贫的成功典范可以说东西南北处处有，上述甘肃、四川、贵州的几个案例，是西部产业扶贫的代表，和全国其他产业扶贫典范一样，他们的实践诠释着产业扶贫的生产要素、产业链等一系列“关键词”。（一）贫困地区之所以贫困，有许多原因。从经济学的角度看，一个地区产品的生产不仅依赖于自生资源的占有程度
23、，而且决定于与产品生产相关的生产要素的组织程度，生产要素的组织水平决定产业开发程度，产业开发程度越深，产品的品种会越多，质量会越高，市场的边界和需要求会越大，竞争能力就会越强。从这个层面上看，产业决定产品，产业的发展水平和发展质量决定一个区域的竞争力水平，决定一个区域贫困与富裕的程度。但是，产业要做大做强，真正成为脱贫致富的实现途径，不能停留在简单的农产品种植和单一产品的开发上，必须用能够链接各类生产要素和扩大生产规模、扩大产品种类和延伸生产链、产品链的方式来实现产业开发建设。贫困地区产业化建设不能简单地沿袭传统生产方式，不能停留在产品的初加工和初级产品的开发上，而应该扩大产业的链接能力，提高
24、产业价值水平，衍生产业的综合开发效应。这对更广泛地提高贫困地区脱贫能力，发展贫困地区经济，打造持久的致富机制极为重要。贫困地区产业成功或不成功的许多证据表明，任何产业如果仅停留在单一的产出形态或简单的初级产品上，其发展的最终结果，必将经受不住市场风险的考验，导致投入产出的比例失衡，甚至会出现产业投入越多、规模越大，产出效益越低的情况。对于一个经济不发达、贫困人口众多的省份，实施产业扶贫必须有前瞻性的规划、明确的定位、科学的组织、系统的生产，以及始终如一的方针政策和坚定不移的贯彻实施，而不能盲目趋从，低层次和低效率重复，否则将导致产业基础不稳，如履薄冰。（二）过去我们总认为，只要资源丰富，一个国
25、家或地区的经济就可以发展。很多贫困县都有着同样丰富的生态旅游资源，但是真正兴起旅游产业的却只是少数贫困县。有的地区资源并不丰富，却成为名副其实的县域经济强县，而一些县有煤矿、铜矿、铁矿甚至还有金矿、银矿，经济却没有发展起来。这到底是为什么呢？原来，一个地区的经济发达与否，并不完全依赖于自然资源的丰俭，而是生产要素的聚集能力、资源配置微观主体的变化和资源配置方式的变化。资源或者说生产要素可以分为两类：一类是低级要素，如自然资源、一般劳动力等；一类是先进要素或高级要素，如资金、技术、管理等。低级生产要素流动性相对较弱，而高级要素的流动性相对较强。高级生产要素是低级要素由一种单纯的存在转化为商品或服
26、务的催生婆。有资源，但如果没有资金启动、技术开发、管理对市场的驾驭和资源的优化配置，那么，资源就不能进入产业链实现增值，进而推动经济增长。正是从这个意义上说，把高级生产要素聚集起来的能力，是一个区域的重要竞争力，也反映了一个县区、一座城市的执政能力。一切生产要素的本质是获利。要素聚集能力取决于低交易成本的商务环境。交易成本来自三个方面：一是政府内部的交易成本，包括上级为下级服务的效率、政府部门之间的工作效率。如果一个报告，上级为了显示权威，拖来拖去、压来压去；如果一件事在多个单位之间议来议去、推来推去，交易成本肯定都高；二是政府与企业之间的成本。如果一个项目审理一年，“卡要”不止，交易成本也会
27、增加；三是企业之间的成本。如果彼此失信，交易成本则难以估算。因此，交易成本高的地区，不仅不能把外部的生产要素聚集起来，相反由于环境恶化，连本地的生产要素都可能被挤走。可见，资源丰富不等于经济增长。自然资源只是形成生产力的初始禀赋要素之一，而且发挥作用受种种条件的约束。比如，人力资本禀赋条件决定它能否得到充分利用；基础设施条件决定它的开发效果等等。归根到底，自然资源只是一个地区开展生产经营活动的“原材料”。这好比一只优质灯泡，离开电就只能是玻璃和钨丝，绝不会发光。近些年来，浙江、江苏两省家具产业崛起。从地理位置看，东北三省似乎更有优势。因为东北三省木材富集，有就地取材的便利，但浙江、江苏更有市场
28、优势：其一，两省更发达的市场分工体系和更高的生产效率，使资本的回报率更高，这就能够激励各类资本进入市场；其二，投资的密集带来家具企业聚集，这就放大了企业之间彼此提供的扶持效应，使信息对称、交易便利、成本低廉、竞争力强。同理使然，湖北并没有聚乙烯资源优势，但其仙桃市崛起了无纺布产业。这种现象在全国不一而足。所以在今天，决定经济区位的因素已不再是自然地理位置，甚至也不是自然资源的丰俭，而是经济的聚集能力。（三）既然资源优势不等同于竞争优势，那怎样才能最大限度地促使贫困地区的资源优势转化为竞争优势，真正做到产业扶贫呢？产业链建设能够最大程度地组合各类生产要素。产业链是产业运动中一种具有连续性、关联性
29、、扩散性、互补性的运动形式，是产业组织形式和产业结构形式的内在联系，是产业不断壮大、不断发展和不断延伸的最高层次。产业链在产业组织和产业结构中扮演扩张效用的角色，通过自身的链式作用，不断延伸技术关系、供应关系、生产关系、产品关系和价值关系。因此，产业组织和产业结构是否合理有效，是否能够产生经济效益，关键要看产业链是否形成，产业链越长，产业的价值就越大，反之，则越小。产业链开发建设具备利用优势资源 集中生产 引入生产要素（如各类稀缺资源） 衍生产品 扩展市场 提高竞争力 增强扶贫效益的特征，对贫困地区的扶贫开发工作起着相当重要的作用。1、产业链建设能够转变资源禀赋的比较优势和竞争劣势这一产业分工怪圈。按照比较利益理论建立起来的国家分工格局中，凡是以资源的比较优势生产的劳动密集型产品和资源密集型产品，往往是经济落后地区，在产业结构上一定是缺乏竞争力的结构。但依靠产业链，许多贫困地区充分利用自有资源的比较
