1、道路运输行政审批制度改革之我见徐中卿内容提要 道路运输涵盖道路旅客运输、货物运输、客 货运站（场）、机 动车维修、机动车驾驶员培训等领域，机动车驾驶员培训是提供公共服务并且直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全的特定行业。对从事机 动车驾驶培训经营实行许可制度，旨在规范机动车驾驶员培训经营活动，保 护各方当事人的合法权益， 维护培训市场秩序，保障道路交通安全，促进道路运输业的健康发展。机 动车驾驶培训行政审批是道路运输行政审批的组成部分，规范公正的审批制度，必将为道路运输管理职能转变、依法行政、诚信服务提供有力保障。本文从当前机 动车驾驶员培训经营许可实践出发，对现行审批制度进行客观分析，
2、剖析其存在的问题，研究产生的根源，探寻制度改革的途径，以期道路运输行政审批阳光透明！一、导论行政许可是行政机关依法对社会事务进行事先控制的一种手段。 行政许可与人 们所说的行政审批，是一对关系极为密切的概念，或者说是同一事物和过程的不同表述。根据我国行政许可法的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。 道路运输行政许可是道路运输管理机构准予申请人从事道路运输经营及道路运输相关业务经营活动的行为，其范围包括道路旅客运输、 货物运输、客货运站（场）、机动车维修、机动车驾驶员培训等经营活动。 苏州大学文正学院、学号：0717401093 、联
3、系电话：15862520336 杨海坤主编 ：跨入 21 世纪的中国行政法学，中国人事出版社 2000 年 5 月第 1 版，第 325 页。 杨海坤、章志远著：中国行政法原论，中国人民大学出版社 2007 年 10 月第 1 版，第 233 页。张穹、冯正霖主编：中华人民共和国道路运输条例释义，人民交通出版社 2004 年 5 月第 1 版，第 712 页机动车驾驶员培训行政许可涉及从事初学机动车驾驶人员、增加准驾车型的驾驶人员（以下简称“驾驶 培训” ）和道路运输驾驶人员所进行的驾驶培训、继续教育（简称“ 从业资格培训” ）以及机动车驾驶员培训教练场经营等业务活动（简称“教练场经营” ）。
4、 本文以驾驶培训经营许可为例，阐述道路运输行政审批制度的改革。近年来，随着经济社会快速发展，道路运输的发展刺激、拉动了汽车消费市场，人民生活水平质量的提高，学习驾驶的观念从职业化转向家庭化，公务员、大中专院校学生等纷纷学习汽车驾驶技能，驾驶培训需求与日俱增。以本市为例，2008 年报名人数为 13 万、2009 年达 18 万、2010 年突破 20 万，随着全市汽车保有量不断增长，培训量将进一步增长；全市机动车驾驶员培训企业（以下简称驾校）54 所、教练车 2169 辆、教练员 3238 名，年培训能力约 15 万人。近三年内，培训量增长约为 54%，培训能力增长却为零，培训能力与培训需求比
5、例失衡。驾驶培训市场调控的主要手段是发展驾校、投放教练车，然而，自 2006 年以来全市停止发展新驾校、不准老驾校增车，市区（含吴中、相城区）5 年未新增 1 所驾校，现有 33 所驾校中教练车不足 20 辆的单位占 60%以上，5 年未新增一辆车，制约了驾校提档升级、规模化、集约化发展，使其长期处在“小、散、弱、乱、差 ”的状态，阻却了驾驶培训行业的发展。因此，改革驾驶培训审批制度，建立规范、精简、公正、高效、便民的审批制度势在必行，必将为道路运输管理职能转变、依法行政、诚信服务提供有力保障。二、审批制度现状及分析（一）审批现状1、审批依据规定。现行审批依据按效力等级可分为法律、行政法规、地
6、方性法规、交通部规章和规范性文件。主要有：中 华人民共和国道路交通安全法（以下 简称道路交通安全法）及其实施条例； 中华人民共和国道路运输条例（以下简称道路运输条例）； 江苏省道路运输 市场管理条例、 苏州市道路运输条例； 交通部机动车驾驶员 培训管理规定（以下简称驾培管理规定）；江苏省交通 厅运输管理局、公安厅交巡警总队关于切实加强机动车驾驶人培训与考试管理工作的意见（苏运车2004160 号，以下简称“ 两 厅文件”）；苏州市公安局交巡警支队、市交通运输局运输管理处关于认真贯彻落实江苏省交通厅运输管理局、公安厅交巡警总队关于切实加强机动车驾驶人培训与考试管理工作的意见的通知（苏运字2004
7、57 号，以下简称“ 两局文件” ）等。2、审批制度设计。实行公安、交通会商报批制度。2004 年 5月 1 日国家道路交通安全法实施以来，苏州市公安局、交通局根据省公安、交通二厅联合文件精神，结合本市特点，新开驾校、新教练车实行公安、交通会商制度。由公安交巡警部门负责对现有培训考试能力分析以及道路、车辆流量增长变化进行预测；交通运管部门负责对近几年实际培训量比较、交通运输事业发展评估，按照“总 量控制、适度发展”原则，预测全市培训发展需求，编制全市驾培行业发展规划和教练车投放计划，由主管部门报经市政府批准后实施。如，2005 年苏州市运输管理处会同市公安交巡警支队，提出投放 400 辆教练车
8、额度方案，经市交通、公安两局会商确定并报请市政府批准后，由市运输管理处下达了市区（含吴中、相城区）新增 200 辆、五市（县）新增 200 辆教练车额度指标，2010 年五市（县）新增 200 辆车也按会商报批方法予以办理的。3、审批程序方式。申请开办新驾校和驾校申请新增教练车的，一并实行招投标方式。申请程序为：申请人向属地运输管理处或当地政府行政中心交通窗口提出，通过招投标方式确定中标者，中标人或中标驾校取得教练车指标后，方能筹建新驾校或新增教练车，凭苏州市运输管理处出具的“ 上牌函” 至苏州市公安车管所，办理教练车专用号牌手续（苏 E 学 号牌）。 2005 年根据市政府批准的教练车额度指
9、标，苏州市运输管理处及五市（县）运管处分别组织举办了一次新增教练车招投标活动，全市新增 5所驾校及投放 400 辆教练车。此后，近六年来，全市未再举行过新增教练车招投标活动，因此，各地运管部门或交通窗口不受理新增驾校或新增教练车的申请，即使受理，以苏州市“两局” （苏运字200457 号）文件作 为依据，以市政府没有批准投放教练车指标额度为由，口头告知并劝说申请人退回申请，并不送达书面文书，申请人只能等候招投标通知，期间未许可新增一所驾校，也未批准新增一辆车；五市（县）仅在 2010 年申报新增 200 辆教练车指标，分两年实施新增计划。（二）存在问题1、审批制度设计存在缺陷。发展新驾校，按照
10、公安、交通联合文件精神，实行会商报批制度，即由两个行政主体或主管部门会商并报政府批准再实施审批的制度。第一，依据不合法。 道路交通安全法第二十条明确规定“机动车驾驶 培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理，其中专门的拖拉机驾驶培训学校、驾驶培训班由农业（农业机械）主管部门实行资格管理”； 道路运输条例第四十条 “申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起 15 日内审查完毕，作出许可或不予许可的决定，并书面通知申请人” 。法律、法规明文规定了驾驶培训的管
11、理职能由交通主管部门行使，具体实施许可的主体是县级道路运输管理机构，即县、市（县）或市运输管理处。而目前制度设计的依据，是苏州市“两局” （苏 运字200457 号）文件，这是规范性文件，明显违反法律、法规等上位法的规定，也是与行政许可法第十七条“其他规范性文件一律不得 设定行政许可”的规定相悖；第二，违法设定许可。 中华人民共和国道路运输条例第三十九条第三项“申请从事机动车驾驶员 培训的，有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地”， 该条例释义对教学车辆含义作了明确界定：“教学车辆是指教练车 等。有必要的教学车辆是指有满足机动车驾驶培训的教练车，学员在约车时，机动车驾驶培训机构能够提供足够
12、的车辆，满足学员的学习需要”。 交通部驾培管理规定第十条第五项“所配备 的教学车辆应当符合国家有关技术标准要求，并装有副后视镜、副制动踏板、灭火器及其他安全防护装置”及 “从事一级普通机动车驾驶员 培训的，应当配备大型客车、货车半挂车（牵引车）、城市公交车、中型客车、大型货车、小型汽车等九类车型中三种（含三种）以上车型，所配备的教学车辆不少于 50 辆，且每种车型的教学车辆不少于 5辆；从事三级普通机动车驾驶员培训的，应当配备上述九类车型中的一种车型，且所配备的教学车辆不少于 10 辆”。这是对教练车安全技术标准及驾校相应资质的车型种类、最低数量要求作了规定。法规、规章只规定了各类驾校教练车数
13、量下限，并无上限规定，更未将其规定为审批项目，教练车数量由驾校根据其规模及学员培训需求等因素自主决定。因此，对已获得许可的驾校增加教练车数量，要通过公安、交通两家会商报批，设定许可事项，无法律依据，是违反行政许可法、规定的。张穹、冯正霖主编：中华人民共和国道路运输条例释义，人民交通出版社 2004 年 5 月第 1 版，第 211 页2、审批程序方式存在瑕疵。申请开办新驾校和驾校申请新增教练车的，申请人要向属地运输管理处或当地政府行政中心交通窗口提出申请，并经过招投标方式来决定许可或不予许可，从形式上看似乎公正、公开、公平对待了申请人，但从实质上分析却是剥夺了申请人获得许可的权利。一是没有明确
14、公示举办招投标的时间及次数；二是没有公布举行招投标的基础条件；三是没有区分设立驾校属许可，驾校增加教练车是非许可的界限；四是没有理清先审批驾校再配置教练车的顺序。第一，程序不公正。行政许可是一种经依法申请的行为，是行政机关依照行政管理相对人申请而做出的事先批准的行政行为。 以教练车数量作为审批指标，通过设定教练车数量标的，采用招投标方式决定驾校许可事项，而不是依申请进行审查批准，显然，行政行为替代了申请人的行为，行政手段改变了申请事项内容；同样，对获得许可的驾校提出增加教练车的申请事项，擅自设置为审批项目，也以设定教练车数量标的，通过招投标方式决定是否批准，而不是根据驾校申请对其业务规模和学员
15、需求进行审查核准，完全是以行政手段控制了驾校的发展，行政干预了驾校自主经营权。更为甚者，申请人提出申请后，不知管理部门何时决定招标？何时能参加投标？申请条件、程序、时限、告知、送达等事项处在不公开状态，考察近六年的驾驶培训审批实践，停止许可显属不公正。杨海坤、章志远著：行政法学基本论，中国政法大学出版社 2004 年 9 月第 1 版，第184 页。第二，程序不合法。以行政许可的范围为划分标准，分为一般许可和特殊许可。一般许可是指法律法规只对许可证的颁发设定了一般条件，申请人只要符合法律法规规定的条件即可获得许可。如营业许可、驾驶许可等。 根据行政许可法第五十三条“实施本法第十二条第二项所列事
16、项的行政 许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，该法第十二条第二 项是“ 有限自然自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。特许事项通常包括有限自然资源的开发利用（如对土地、森林、草原、水流、矿产资源、海域等自然资源的开发、使用许可）、有限公共资源的配置（如电信频率执照、出租汽车营业许可）、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入（如电力、铁路、民航、通信等行业市场准入的许可）。 道路运输 条例第三十九条“ 申请从事机动车驾驶员培训的应当具备下列条件：（一）有健全的培训机构和管
17、理制度；（二）有与培训业务相适应的教学法人员、管理人员；（三）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地”，第四十条“ 申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道 路运输管理机构提出申请，。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日 杨海坤、章志远著：行政法学基本论，中国政法大学出版社 2004 年 9 月第 1 版，第185 页。罗豪才、湛中乐主编：行政法学，北京大学出版社 2006 年 1 月第 2 版，第 199 页起 15 日内审查完毕，作出许可或不予许可的决定，并书面通知申请人”。据此，驾驶培训行政许可属于一般 许可事项，不属于特许事项，法律
18、法规规定的程序为行政许可的一般程序，并非是招标、拍卖的特别程序。因此，对驾驶培训经营许可，采用招投标的特别程序，不符合行政许可法、 道路运输条例规定的程序；增加教练车申请事项设定为许可事项，既无法律依据，又违反法定程序。（三）原因分析1、依法行政意识不强。现代行政许可制度本质上是寻求解决社会公共利益和个别社会利益之间矛盾的平衡器，其根本意义就在于保护和扩大社会主体之间自由和利益。行政机关工作人员要改变传统的把行政许可看作自己对公民、法人和其他组织“恩赐” 、“恩准” 的个人权力的陈旧观念。 然而， 行政许可法、 道路交通安全法、 道路运输条例、国务院全面推进依法行政实施纲要颁布实施快七年，由于
19、历史和社会的原因，各级运输管理部门及其工作人员没有树立依法行政的理念，也没有确立以人为本的思想， “税费改革” 后，没有快速 转变“执法人员就是服务员”的管理理念，仍保持着“重收费轻管理” 、“重处罚轻许可”的传统管理方式，对驾驶培训管理既不能收费，也无利益可图的审批事项，一方面怠于依法全面履行法律法规赋予的法 杨海坤、章志远著：行政法学基本论，中国政法大学出版社 2004 年 9 月第 1 版，第185 页。定职权，以会商报批取代独立的审批职责，严重缺位；另一方面超越法律法规规定的程序行使职权，以会商确定的招投标方式审批新驾校、新增教练车事项，程序违法，乱作为。公安交巡警车管部门，自 198
20、7 年交通监理权移交公安后，至 2004 年道路交通安全法实施前的期间内，驾驶培训、考试管理职权完全归其所有，法律明确规定培训、考试管理权分离后，一方面以公安考试权制约交通审批权，参与审批，严重越位；另一方面以车辆上牌权制约教练车新增，控制上牌，乱作为。由此导致，六年来对驾驶培训经营许可的不正常状态，致使驾驶培训行业发展举步维艰。以苏州大学驾驶员培训部为例，在校学生年 3 万人，对部分专业学生规定了选修驾驶技术的学分，从 2004 年以来，每年申请扩增教练车，始终石沉大海，至今只有 23 辆教练车，远远不能满足在校生学习驾驶的需求。2、审批体制机制不顺。法律法规授权的组织，一旦获得授权，便能以自已的名义在授权范围内进行行政管理活动，并能独立承担行政法律责任，当然也能成为行政诉讼的被告。 法律法
