1、统一思想，深入领会新的水土保持法在学习贯彻新水土保持法视频动员会议上的讲话水利部副部长 周 英（2011 年 3 月 1 日）同志们：新的水土保持法从今天起，正式实施了。为使大家更好地学习、掌握新水土保持法的内容，下面，我就原水土保持法贯彻实施的主要成效、修订背景和新法的重点内容做一简要介绍。一、水土保持法实施 20 年来取得的主要成效1991 年水土保持法颁布实施以来，在各级政府的领导和有关部门的支持配合下，水行政主管部门认真贯彻落实，履行法律赋予的职责，做了大量卓有成效的工作，水土保持事业得到长足发展，为确保江河安澜、水土资源可持续利用和改善生态环境，保障经济社会的可持续发展发挥了重要作用
2、。第一，建立健全了水土保持法律法规体系和监督执法体系。水土保持法颁布后，国务院于 1993 年 8 月颁布了水土保持法实施条例，全国有 30 个省（自治区、直辖市）相继颁布了水土保持法实施办法。同时，水利部出台了一系列配套规定，与国家发展改革、环保、国土、铁道、交通等部门联合发布了行业贯彻落实水土保持法的有关文件，建立健全了生产建设项目水土保持方案审批、验收、监测等制度，增强了法律实施的针对性、时效性、操作性，奠定了依法行政的基础。目前，全国县级以上人大、政府及其有关部门制定的水土保持配套法规有 3000 多件。全国 31 个省（自治区、直辖市）、200 多个地（市）、2400 多个县（市、旗
3、、区）建立了水土保持监督管理机构，共有监督执法人员 7.4 万人，其中专职人员 1.8 万人。第二，贯彻预防为主方针，强化监管，人为水土流失加剧趋势得到有效控制。全国累计开展水土保持执法检查 6 万多次，查处水土保持违法案件 1 万多起；审批生产建设项目水土保持方案 25 万多项，有 2500 多个国家大中型项目实施了水土保持方案；生产建设单位投入水土保持资金 2200 多亿元，治理水土流失面积 8 万多平方公里。西气东输、青藏铁路、西电东送等一大批国家重点建设工程都依法落实了水土保持“三同时”制度，生产建设过程中的水土流失大幅度减少。同时水利部认真贯彻落实科学发展观，按照人与自然和谐的理念，
4、依法积极推动以封育保护为主要内容的水土保持生态修复工作。目前，全国 27个省（自治区、直辖市）的 136 个地（市）和 1200 多个县（市、旗、区）实施了封山禁牧，国家水土保持重点工程区全面实现了封育保护，全国共实施生态修复面积 72 万平方公里。第三，落实综合治理、注重效益的方针，水土流失治理成效显著。国家先后启动实施了退耕还林、退牧还草、水土保持重点工程等一系列重大生态工程，水土保持重点治理的规模和范围不断扩大，在黄河中上游、长江上中游重点防治工程基础上，2000 年以来相继启动实施了黄土高原淤地坝、京津风沙源、东北黑土区和岩溶地区石漠化治理等一批国家水土流失重点防治工程。各地在治理中，
5、以改善水土流失区群众生产、生活条件为基础，坚持以小流域为单元的成功技术路线，实施水土流失综合治理，取得了非常明显的效果，治理区水土流失得到有效控制，农业生产条件和生态环境得到很大改善，特色产业和区域经济得到较大发展。据统计，近 10 年来，全国治理小流域 1.6 万多条，初步治理水土流失面积 55 万平方公里，近 1.5 亿人从中直接受益，2000 多万山丘区群众的生计问题得以解决，水土流失严重地区面貌发生了明显变化，许多地区实现了脱贫致富，逐步走上富裕发展的道路。第四，加强技术创新工作，水土保持事业发展基础进一步夯实。初步构建了全国水土保持监测网络系统、水土保持规划体系、技术标准体系和科技支
6、撑体系。目前，初步建成包含 1 个国家级中心站、7 个流域中心站、31 个省级总站、175 个监测分站和 750 多个监测点的水土保持监测网络系统，实现了对部分国家重点流域、重点地区、重点治理工程和大型生产建设项目水土流失的动态监测。相继颁布了 40 多项国家或行业技术标准；建立了全国水土保持科研协作机制，开展了中国水土流失与生态安全综合科学考察，取得了一批水土保持重大科技攻关和国家科技创新项目的成果；建立起了以水土保持方案编制和水土保持监测为主的水土保持市场准入制度，水土保持事业发展的基础不断加强，管理服务水平进一步提高。第五，深入开展宣传教育，全民水土保持意识逐步增强。充分发挥新闻媒体的作
7、用，采取喜闻乐见的多种方式，以广泛宣传水土保持法为重点，坚持不懈宣传水土保持政策法规、水土流失严峻形势、水土保持显著成效和先进典型等，进一步提高了社会各界的水土保持意识和法制观念。不少水土流失严重地区政府、有关部门和生产建设单位将水土保持工作提上重要议事日程，采取有效措施，全面落实水土保持法律法规的要求。二、修订水土保持法的必要性第一，我国水土流失严重，依然是制约经济社会可持续发展的重要因素。水土保持法颁布实施 20 年来，水土流失预防和治理取得了明显成效，但水土流失严重的总体状况还没有根本改变，边治理边破坏的现象还比较普遍。根据中国水土流失与生态安全综合科学考察成果，目前我国仍有水土流失面积
8、356.92 万平方公里，占国土面积的 37.18%；年均水土流失量 45 亿吨，占世界水土流失量的 20%，损失耕地达 100 万亩，水库泥沙淤积 16.24 亿立方米。仅“十五”期间，全国各类生产建设项目扰动土地面积 5.53 万平方公里，弃土弃渣量 92.1 亿吨，造成的水土流失比自然状态下高出数十倍、甚至上百倍，危害十分严重，恢复难度很大。特别是随着现代化、工业化、城镇化进程的加快，大规模的经济建设活动还可能不断造成新的水土流失。因此，必须进一步强化水土保持法律规定，加强对人为水土流失的预防控制和已有水土流失的综合治理，保障经济社会的可持续发展。第二，原法在很多方面已不适应新形势新任务
9、的要求。20 年来，我国经济社会发生了重大而深刻的变化。随着综合国力的增强、人民生活水平的提高，全社会对改善生态环境的要求愈来愈强烈，特别是科学发展观的深入贯彻，依法治国进程的加快，全面建设小康社会和推进生态文明建设等一系列重大战略的实施，对水土保持工作提出了新的、更高要求。一方面，可持续发展、人与自然和谐等思想和理念，需要以法律规定的形式得到充分体现和落实。另一方面，原法中一些条款规定内容覆盖不全，制度设计存在较大局限，难以有效推动水土保持工作，需要进一步强化和完善。如地方人民政府的水土保持责任还不够明确，社会参与水土流失治理激励机制不健全；水土保持规划的规定过于笼统，权威性不够；水土保持方
10、案审批、设施验收等行政许可事项，不适应依法行政的要求；法律责任过于简单，不足以有效纠正违法违规行为。第三，成熟的经验和做法需要以法律的形式予以规定。随着水土保持工作的深入开展，广大干部群众和科技工作者在实践中创造和积累了丰富的新鲜经验，尤其在政策、机制、制度等方面的创新发展，取得了很好的效果，也得到了全社会的广泛认同。这些实践证明了行之有效的经验和做法符合当前形势，需要以法律的形式固定下来，更好地指导全国水土保持工作。三、水土保持法修订的过程2005 年 6 月，水利部正式启动了水土保持法修订工作，成立了修订工作领导小组，组建了专门的起草班子，开展了专题研究、咨询论证，广泛征求部委、省级人民政
11、府以及水利系统意见。经反复研究、修改，起草了修订草案送审稿，经部务会审定后，于 2008 年 10 月上报国务院。随后，我部配合国务院法制办两次正式向有关部委、省级人民政府及其它有关单位征求意见。2009 年 9 月，国务院法制办赴四川、广东进行实地调研，重点解决了水土保持方案制度条款修订等问题。2010 年 7 月 21 日，温家宝总理主持召开了国务院常务会议，会议讨论并原则通过了修订草案，提请全国人大常委会审议。2010 年 8 月 12 日，全国人大环资委召开全体会议，建议将水土保持法修订草案列入第十一届全国人大常委会第 16 次会议审议。8 月 23 日，第十一届全国人大常委会第 16
12、 次会议初次审议了修订草案，审议期间全国人大常委会组成人员普遍认为，修订水土保持法是十分必要的，建议予以加强，并提出了许多建设性意见。为增进全国人大常委会组成人员对水土保持的全面了解，经我部建议，10 月 28 日，第十一届全国人大常委会第十七次会议闭幕后，全国人大常委会举办了题为我国水土流失问题及防治对策的专题讲座，取得了比较好的效果。11 月上旬，全国人大法律委、全国人大常委会法工委赴河南、山西两省开展修订调研，重点研究了水土保持补偿费条款修订等问题。12 月 25日，第十一届全国人大常委会第 18 次会议以 154 票赞成、2 票反对、3 票弃权，高票通过了修订后的水土保持法。在水土保持
13、法修订期间，全国人大法律委、环资委，全国人大常委会法工委以及国务院法制办的同志高度重视，充分听取各方意见，对修订草案进行了多次修改，数易其稿，使新水土保持法日臻完善。在调研过程中，一些地方人大、政府和有关部门的同志积极建言献策，对水土保持法修订工作给予了大力支持和配合。四、新水土保持法的主要内容新水土保持法共 7 章 60 条，较原法 6 章 42 条分别增加了 1 章、18 条。第一章，总则部分。由原法 11 条修订为 9 条，对立法宗旨、调整对象、基本原则和适用范围等重要内容进行了补充和完善。一是在第一条立法目的中，增加了保障经济社会可持续发展的内容，体现了生态建设与保护以及经济社会发展对
14、水土保持的新要求，有助于全面贯彻落实科学发展观、构建资源节约型和环境友好型社会。二是在第三条水土保持工作方针中，增加了保护优先的内容,进一步强化了“预防”的地位，有助于实现从事后治理向事前预防的根本性转变。三是在第四条中，增加了在水土流失重点预防区和重点治理区实行政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度的规定，进一步强化了地方政府的水土保持责任。四是在第五条中，增加了关于流域管理机构水土保持职责的内容，充分发挥流域机构在水土保持工作中的作用。第二章，规划部分。针对原法中第七条关于规划的规定过于简单、笼统，操作性不强，一些地方对水土保持规划制定、实施和统筹协调重视不够等问题，新法专门增加了规划一章，
15、共 6 条，对规划的编制、审批、实施等做出明确规定，进一步强化了规划的法律地位。一是规定了规划编制的基础条件，确立了统筹协调、分类指导的编制原则。二是将水土保持规划作为水土流失预防和治理、水土保持方案编制、水土保持补偿费征收的依据。三是明确规定，规划一经批准，应当严格执行。四是要求基础设施建设、矿产资源开发等规划中要提出水土流失预防和治理的对策和措施，并征求同级人民政府水行政主管部门意见。第三章，预防部分。本章共 14 条，较原法增加 5 条，进一步强化了预防为主、保护优先的水土保持工作方针。一是增加了对特定区域人为活动的禁止性或限制性规定。第十八条规定，在水土流失严重、生态脆弱区的地区，应当
16、限制或禁止可能造成水土流失的活动。二是增加了对生产建设项目选址选线的要求。第二十四条规定，生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区。三是完善了水土保持方案制度。第二十五条规定，编报范围在原法规定的山区、丘陵区、风沙区的基础上，增加了“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”；编报对象由铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业等“五类工程”修改为“可能造成水土流失的生产建设项目”。水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案，并报原审批机关批准。第二十六条规定，未编制水土保持方案或者未经水行政主管部门批
17、准的生产建设项目，不得开工建设。第二十九条规定，县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。四是明确了水土保持设施验收制度。第二十七规定，生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施。水土保持设施未经验收，或者验收不合格的生产建设项目不得投产使用。五是明确了水土保持方案编制机构应具备相应技术条件。第四章，治理部分。本章共 10 条，虽仅增加 2 条，但内容更加丰富。一是强化了国家重点治理工程。第三十条规定，国家增强了水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设，加大生态修复力度。二是完善水土保
18、持投入保障机制，增加了水土保持补偿的规定。第三十一条规定，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。第三十二条规定，建立水土保持补偿费制度，并明确补偿费专项用于水土流失预防和治理。三是细化了水力和风力侵蚀地区水土流失防治的技术路线，总结了近年来实践中的成功经验，增加了防治重力侵蚀和生产建设项目水土流失，以及控制面源污染的具体规定。四是明确了有利于水土保持的激励措施。第三十九条规定，国家鼓励和支持在山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域，采取免耕、封禁抚育、能源替代、生态移民等措施。第五章，监测和监督部分。本章共 7 条，比原法增加 4 条。一是明确了监测
19、工作的法律地位和经费保障。第四十条规定，县级以上人民政府水行政主管部门应当加强水土保持监测工作，发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费。二是规定了生产建设单位的水土流失监测义务和监测单位监测资质的要求。三是明确了公益性监测和生产建设项目监测的关系。公益性监测主要是为政府和社会服务，生产建设项目监测主要是对本项目造成的水土流失进行监测，为防治提供技术支撑。四是明确了水土保持监督检查的主体，细化了监督检查措施。新法规定的水政监督检查是水行政监督检查的简称。水土保持监督检查是水行政监督检查的重要组成部分。水行政主管部门中负责水
20、土保持监督检查的人员在依法实施监督检查时，有权要求被检查单位或者个人提供有关文件资料、对有关情况作出说明，可以进入现场进行调查、取证；被检查单位或者个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失的，报经水行政主管部门批准，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。五是规定了行政区域间水土流失纠纷解决的协调机制。第六章，罚则部分。本章共 12 条，比原法 9 条增加了 3 条，从完善法律责任种类、增加责任追究方式、提高处罚力度、增强可操作性等方面，重点解决了守法成本高、违法成本低、执法难度大的问题。一是增加了责任追究方式。新法增加了滞纳金制度、代履行制度、查扣违法机械设备制度，强化了对单位（法
21、人）、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法责任追究等。二是提高了处罚力度。新法显著提高了罚款的标准，罚款最高限额由原法的 1 万元提高到了 50 万元，对在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的，按照倾倒数量可处每立方米 10 元以上 20 元以下的罚款。三是明确了代治理制度。第五十六条规定，开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担。四是增强了可操作性。新法规定罚款等处罚措施可由水行政主管部门直接进行，不用报请政府批准，减少了环节，提高了效率。同志们，新水土保持法全面贯彻了科学发展观要求，充分体现了新时期党中央、国务院关于推进依法行政和加强生态文明建设等一系列重大战略部署，吸收了 20 多年来贯彻水土保持法积累的宝贵经验，倾注了许多领导、专家和同志们的心血和艰辛努力，我们一定要学好和用好这部法律，推动水利水保事业再上新台阶！
