1、1谈如何对城镇进行合理的规划近年来一些小城镇的飞速发展，主要集中在县城关镇，而其他小城镇无论是工业还是服务业相对而言都不具备竞争力。然而遗憾的是，面对这种小城镇开发与建设自下而上的推力与政策的鼓励，小城镇土地控制方式严重制约了其发展。一方面，目前的土地总量控制中，在确定供给量时并没有充分考虑到小城镇外来人口与企业的用地要求，仅仅从现有集镇住户的自然发展出发，同时机械地为保持耕地总平衡而平衡，忽视了小城镇在一定时期与程度上的外延扩张是农村集约与内插发展的必然途径与结果，导致小城镇用地供给偏小，许多农民与外来企业望镇兴叹。另一方面，土地法规定的用地总量控制方式在实施中，一般由上往下确定一个总供给量
2、然后层层分解，由于土地控制趋紧，上级政府为了保证中心城市用地供给，在分解指标时变相截留了部分用地指标，这样导致处于城镇体系底层的小城镇用地少，又谈何发展!这种控制方式导致大中城市的外延扩张并没有控制住，而小城镇的发展活力却被扼杀，因此，急需对土地法中关于土地供给量控制的方式与依据的科学性和合理性加以研究与变更，以保证小城镇发展政策导向、内在动力机制与法律控制方向的一致性。 一、对城市规划区的理解以及城市规划与规划建设用地、行政辖区的关系问题 2中华人民共和国城市规划法第一章第三条指出， “本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域” ，第四
3、章第二十九条指出：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。 ”第二十条至第三十八条对城市规划区内的其他行为也予以管理上的界定。这表明城市规划区不仅仅是“控制区” ，更是“管理区” ，城市规划行政主要部门的管理区域应是城市规划区而非城市规划建设用地范围。在目前基层规划管理中，存在着将“城市规划建议用地”范围作为“规划区”范围来管理，而将“城市规划区”作为“规划控制与协调区”来对待的状况，这种人为缩小规划执法范围的做法，与城市规划法的规定是相违背的。与之相反的是在某些部门的统计中，以规划区代替规划建设用地，人为夸大城镇建设占地指标，造成不应有的矛盾。如上所述，城市规划区内
4、的土地分为三个层次：市区、近郊区、建设控制地带，其中市区相当于总体规划用地，而总体规划用地中除去其中的河流、山体、空地、农田等才是规划建设用地，也即规划区内的土地大部分是“非建设用地” ，有些用地纳入规划区以内恰恰是为了控制其用途，禁止其变为建设用地，以保证城市生态、城市“菜篮子” 、 “米袋子”等。城市规划区与规划建设用地的关系正如农家小院与农户住宅的关系一样，前者为管理区域而后者为开发建设区域，两者不能混淆。然而目前许多部门将前者作为后者上报，导致城市规划建设用地在无形中被严重地夸大，以致造成“城市规划盲目侵占土地”的假象，进而导致某些领导者与部门据此将本来对3控制盲目建设发挥重要作用的城
5、市规划加以批评与否定。由此可见，什么时候不严格执行城市规划，什么时候就会出现乱开发乱建设的现象，前一段的大开发与乱占耕地浪潮中，为了绕开“城市规划”这一“拦路虎” ，许多领导人与部门费了多少苦心、创造了多少有违于城市规划法精神的“模式” ，不能不令人担忧，如果再出现一些土地浪费，城市规划难保又会成为“替罪羊” ，因此，尽快修改城市规划法，普及规划基本知识，加强规划管理与实施，应是重中之重!城市规划区既然是管理区而不仅是控制区，就必须做到区内管理与建设的统一，目前存在的一个普遍现象是对于已纳入城市规划区但未进入建设用地范围的村镇，城市规划管理部门只收费控制不投资建设，这是一种有悖于城市规划提倡的
6、公平、公正精神的做法，而且在区域的居民与干部中已引起了相当的不满情绪，长久下去，将会损害城市规划的地位。 二、土地利用规划与小城镇建设规划的一致性问题 目前的土地利用规划至少在三个方面与城镇规划直接发生关系：土地供给量与城镇规模的关系；土地供给年度计划与城镇扩张速度的关系；土地利用的空间形态与城镇发展的合理形态与结构问题。在小城镇中，除了已经广泛存在的土地供给总量与小城镇的合理规模要求不相符合、制约小城镇的集约化发展和对农村的吸纳与辐射能力外，土地供给的年度计划与小城镇发展可能达到或应该达到的速度要求不相符，在一定程度上抑制了日益增长的农民进镇的积极性与广大农村地域的城4镇化进程。 三、小城镇
7、建设与开发方式 我国小城镇发展初期，考虑到农民居住习惯与“小农意识”的影响，对于进镇农民建房，仅仅提出“统一规划、集中建设”的方针，建设实践中也基本是这样做的，这样即杜绝了农居散乱布局的问题，做到有序开发，同时也与农民习惯于独门独院、自我投资的习惯相适应。农民联户建成的住宅区与街道扩展速度很快，对于迅速形成集镇新面貌与规模起了很大作用，然而这种开发与建设方式的弊端也逐渐显露出来。一是农民一般都是沿路单家独户联户成街建设，低居高密度伸展，导致小城镇街景单一、建筑拥挤而且浪费土地；二是造成小城镇空间结构形成“沿街两张皮” ，用地缺乏纵深扩张，导致基础设施投资浪费。这些都严重制约了小城镇现代化的步伐
8、。目前在一些较为富裕的地方，农民开始自愿联合起来，走“统一规划，集中建设，成片开发”的路子，由政府牵头，统一组织，按照现代化城市小区的标准建设中高层化、小区化、单元化的农民小区，不仅提高了居住质量，而且节约了耕地，这种既符合小城镇内涵发展要求，又与农民自身观念转变相适应的方式应该得到大力提倡。然而遗憾的是，受到政策的约束，乡镇一级不具有开发职能，没有有资质的城镇建设开发公司承担这种统一开发建设职能，而农民集资联合开发小区的方式毕竟缺乏科学组织。因此，建议起码在已具备相当规模的中心镇组建城镇建设开发公司，承担政府委托的城镇开发职能，5这样既能调动城镇政府的积极性，又能及时引导农民提高生活质量、改变传统生活习惯的自主性，推动小城镇发展走上新的台阶。以上五方面的矛盾与问题，都是在规划运行实践中暴露出来的，理论上的障碍并非难以跨越，只要澄清认识，端正态度，必能找到合理有效的解决办法，希望能通过共同努力，尽量解决上述问题，为小城镇规划的运行和城镇本身的合理发展创造一个良好的环境。
